人大建议第7222号关于取消高速公路收费的建议

  我国的收费公路政策,是在改革开放初期,各级政府财力不足,导致公路建设滞后,严重制约经济社会发展的大背景下出台的。该政策的实施,打破了公路建设投资单纯依靠财政资金的束缚,逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的公路建设投融资模式,极大地加快了公路建设步伐。截至2016年底,全国公路通车总里程达到469.6万公里,是1984年的5倍。其中,高速公路从无到有,达到13.1万公里,里程规模居世界第一;一级公路达到9.86万公里,二级公路达到37.1万公里,分别是1984年的300.5倍和19.9倍。
  依靠收费公路政策,我国初步建成了四通八达的高速公路网,大幅提高了公路运输的速度、效率和可达性,降低了全社会的运输成本,为物流业的快速发展和物流效率的提高,创造了基础条件,发挥了重要作用。世界银行在《中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展》报告中指出“国家高速公路网彻底改变了中国的出行状况。行驶时间、距离和车辆运行成本的降低,为消费者和生产商节约了大量资源”。从世界银行发布的物流绩效指数(LPI)看,2016年中国为3.66,比2010年提高了0.17。其中,基础设施排名由第27位上升至第23位。综合指数和分项指数的变化,表明了近些年我国物流服务能力和便利化水平稳步提升。
  收费公路在支撑经济社会发展,特别是物流业快速发展的同时,也面临着一些新的问题:一是债务负担较重。截至2015年底,全国收费公路债务余额为44494亿元。二是“十三五”期,是我国高速公路加速成网的关键时期,建设任务重,资金需求量大。在目前政府财政依然紧张的情况下,还需继续利用收费公路政策,吸引社会资本投资,保障高速公路建设顺利推进。
  为此,近年来,我们会同有关部门,结合国家关于投融资体制改革和政府债务平台监管等新的要求,积极研究修订《收费公路管理条例》,着力完善收费公路管理政策。同时,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;鼓励各地通过政府回购等方式取消其它普通公路收费,扩大免费公路范围,加快建设以普通公路为主的、体现政府普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的、体现效率服务的收费公路体系,满足不同群众的出行服务需求。
  对于您提出的通过合理开征燃油附加税的方式取消高速公路收费的建议,我们进行了深入的分析研究。
  一是对地方交通运输部门利用贷款、有偿集资款建设,以及国内外经济组织依法投资建设的公路、桥梁和隧道收取车辆通行费,是国际通行的做法,体现了对特定公共设施有偿使用的原则。根据《公路法》《收费公路管理条例》的有关规定,向高速公路使用者收取的车辆通行费,主要用于偿还公路建设贷款以及公路日常维护等。同时,收取车辆通行费,也是弥补政府提供公共产品能力不足的需要。近年来,我国财政收入虽然保持较快增长,但仍无法满足公路发展的实际需求,继续坚持和依靠收费公路政策,仍然是确保公路交通持续健康发展的必然选择。
  二是国家在实施成品油税费改革时,取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项,提高了成品油消费税单位税额。同时也明确规定,不再新设立燃油税,利用现有税制、征收方式和征管手段,实现成品油税费改革相关工作的有效衔接。
  三是《公路法》对收费公路有专章规定。通过提高成品油消费税完全替代公路收费,对公路建设的影响、对社会负担的影响等诸多方面,均需要做大量的研究论证工作。通常情况下,成品油使用者与高速公路使用者并不完全一致,通过提高成品油消费税替代公路收费,不符合受益者负担原则。
  下一步,我们将配合相关部门,加快推进《收费公路管理条例》修订进程。指导各地,进一步规范收费公路管理,提升公路服务水平,为促进经济社会发展和公众安全便捷出行,提供更加安全高效的公路交通服务。

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