解读《交通运输安全生产挂牌督办办法》

  2013年8月6日,交通运输部印发了《交通运输部关于印发<交通运输安全生产挂牌督办办法>的通知》(交安监发〔2013〕470号)(以下简称《办法》)。为便于相关部门、单位和社会公众更好的理解和贯彻执行《办法》,现就《办法》制定的背景、依据、重点内容解读如下。
一、《办法》制定背景
为加快建设“便捷、高效、安全、绿色”交通运输体系,满足国民经济发展和人民群众对交通运输的要求,促进交通运输科学发展安全发展,交通运输行业以创建平安交通为主线,深入开展隐患排查治理,扎实实施“打非治违”、“安全生产年”、“安全生产大检查”等专项行动,逐步推进交通运输企业安全生产标准化建设,不断强化重点时段安全防范,努力夯实安全生产基层基础,道路运输、水路运输及交通运输工程建设事故件数和死亡人数逐年下降,有效促进了交通运输安全生产形势稳定好转。但从总体来看,我国交通运输安全生产基础薄弱的局面尚未得到彻底扭转,安全责任不落实、基础设施设备带病运行、安全管理制度缺失、安全监管缺位等问题仍大量存在,特别是部分单位存在着影响安全生产的突出问题整改措施不落实或落实不到位等问题,对交通运输科学发展安全发展构成严重威胁。为督促各级交通运输管理部门、交通运输企业强化安全生产,有效遏制重特大事故,部制定了《办法》,以切实规范交通运输安全生产挂牌督办工作,强化对影响安全生产突出问题的整改落实,有效降低安全生产风险,不断提升交通运输安全发展水平。
二、《办法》制定依据
党中央、国务院高度重视安全生产工作,对加强安全生产工作作出了一系列重要决策部署。2010年国务院印发《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号),要求进一步加大安全监管力度,对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度;2011年国务院印发《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40号),强调要依法严肃查处各类事故,认真落实事故查处及挂牌督办、跟踪督办、警示通报、诫勉约谈和现场分析等制度。根据国务院有关要求,结合部负责指导行业安全生产监督管理工作的职责,制定了本《办法》。
三、《办法》的重点内容
《办法》共二十一条,涵盖了制定的目的、适用范围、职责分工、挂牌督办程序、应挂牌督办的事项、挂牌督办的信息来源以及挂牌督办单位和被挂牌督办单位的权利与义务等内容。
(一)关于适用范围。《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2009〕18号)规定,交通运输部承担水上交通安全监管职责;负责指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作;组织协调公路、水路有关重点工程建设安全生产监督管理工作。因此,《办法》明确“交通运输安全生产挂牌督办事项及其监督管理适用本办法”,即适用于公路水路运输、公路水运工程建设及港口生产领域发生安全生产事故或者存在的安全生产隐患及有关安全生产管理问题的挂牌督办。
(二)关于挂牌督办单位与被挂牌督办单位。在交通运输安全生产实践中,不仅各级交通运输主管部门、负有监督管理职能的海事、长航、珠航等交通运输单位应当按职责权限对行政相对人实施安全管理,开展挂牌督办,而且不具备行政执法职能的救捞、科研院校及交通运输企业,也应当按照其职责对所属单位实施安全生产管理。为确保安全生产挂牌督办工作全面覆盖、不留死角,《办法》明确挂牌督办单位不仅包括“各级交通运输部门”,还包括“具有安全管理职能的单位”,即部属相关事业单位和交通运输企业。
省级以下交通运输主管部门、负有监督管理职责的有关单位,是交通运输安全生产的监管者,即实施挂牌督办工作的挂牌督办单位;同时,安全生产监管者的身份也决定了其在执行国家有关法规、政策过程中,可能因对法规、政策的理解不到位等原因,出现对行政相对人监督管理不到位等情形,成为安全生产问题或隐患,从而成为被挂牌督办单位。
(三)关于挂牌督办事项。挂牌督办事项是挂牌督办工作的核心,是挂牌督办工作有的放矢的前提和基础。为确保挂牌督办工作有效开展,《办法》列举了应挂牌督办的四类情形。一是上级单位或部门督办整改的事项。对上级挂牌督办的事项,除按上级要求做好本级单位整改工作外,还需有关下级单位或企业进行整改的,要作为本级单位挂牌督办事项,督促有关下级单位或企业做好整改工作,形成层层挂牌督办、逐级抓好落实的管理机制。二是发生安全生产事故,需进行整改的。由于各级交通运输管理部门及有关交通运输企业安全管理的职责权限不同,其关注的事故等级也不尽相同。因此,《办法》未对挂牌督办的具体事故等级作出规定,由各级交通运输管理部门及有关交通运输企业根据各自职责范围和管理权限确定相应的挂牌督办事故等级。三是存在交通运输安全生产隐患,需重点督促进行整改的。考虑到我国交通运输安全生产基础较为薄弱,交通运输安全生产隐患大量存在,情况也较为复杂,并且在现阶段彻底消除交通运输安全隐患还不现实,不可能对所有安全生产隐患均挂牌督办。因此,《办法》规定对“需重点督促整改的”隐患进行挂牌督办,即要对危险系数高、影响范围广、整改难度大,并且在现阶段有能力或措施可以控制或消除的隐患进行挂牌督办。四是存在交通运输安全监管和安全管理问题,需重点督促进行整改的。考虑到并非所有交通运输管理部门和交通运输企业存在的安全监管和安全管理问题,都会对安全生产产生严重影响,并且多数监管或管理问题对安全生产影响轻微,通过其自身能够完善,无须挂牌督办。因此,《办法》对安全监管和安全管理问题同样限定为“需重点督促进行整改的”,即仅对存在的突出安全问题进行挂牌督办。
为了给省级交通运输部门和中央企业制定各自的办法提供参考和依据,《办法》进一步明确了部挂牌督办的事项,一是国务院或国务院安委会交办由交通运输部牵头督办整改的,二是发生重大以上交通运输安全生产责任事故,三是存在重大安全生产隐患的,四是部直属机构和交通运输中央企业存在的突出安全生产管理问题的等四类。各级交通运输部门在规定本地区、本部门挂牌督办情形时,应当不得低于部挂牌督办的情形。
(四)关于挂牌督办的信息来源。为广泛收集交通运输安全生产隐患信息或管理问题,《办法》明确了挂牌督办的四类信息来源:一是来源于上级,即上级管理部门、本级政府责成挂牌督办的;二是来源于安全检查,即各类安全生产检查中发现的安全生产隐患、安全监管问题以及安全管理问题等;三是来源于报告,在安全管理实践中,一些管理部门、企事业单位希望相关管理部门挂牌督办其存在的安全隐患或问题,以便引起当地政府或上级主管部门的重视,加速问题的解决;四是来源于公众和媒体,安全生产与人民群众生命财产和经济社会健康发展密切相关,将公众举报和新闻媒体报道纳入挂牌督办信息来源,有利于充分发挥社会监督和媒体监督的作用。
(五)关于挂牌督办的程序。为了确保挂牌督办工作的公正性、规范性和严肃性,《办法》明确了挂牌督办的程序。
1.核实挂牌督办信息。该环节包含两项内容:一是核实有关信息的真实性、准确性;二是评估该事项的严重程度,确定是否应纳入本级挂牌督办范围或报送上级部门挂牌督办。
2.送达挂牌督办通知书。挂牌督办通知书是由挂牌督办单位向被挂牌督办单位传递相关信息的重要文件,是督促被挂牌单位开展整改工作的依据。为确保被挂牌督办单位认识到存在的问题、明确整改要求,《办法》规定了挂牌督办单位应向被挂牌督办单位下发挂牌督办通知书,并在挂牌督办通知书中载明事故或安全隐患及管理问题的名称、被挂牌督办单位名称、督办内容、整改要求、办理时限、核销程序等内容。
3.督促整改。为督促被挂牌督办单位切实做好整改工作,《办法》对整改工作提出了如下要求。一是被挂牌督办单位要按照挂牌督办通知书的有关要求,及时制定整改方案,并报送挂牌督办单位备案。二是被挂牌督办单位要在挂牌督办单位的指导下,根据整改方案,按时、高质量的完成整改工作。三是完成整改后,被挂牌督办单位要向挂牌督办单位提交整改报告。
其中,“整改方案”作为被挂牌督办单位向挂牌督办单位作出的整改承诺,是挂牌督办的重要组成内容。为确保“整改方案”内容规范、完整,《办法》规定“整改方案”应包括目标和任务,责任部门和责任人,整改措施、时间和应急预案,人员、经费和物资保障等方面的具体内容。
4.核销。核销是挂牌督办单位对隐患或问题整改情况的认可。《办法》明确了挂牌督办单位要以检查等手段对整改情况进行核实,对经核实具备了安全生产条件的,要下发予以核销的通知,并将其从挂牌督办名单中移除销号;对经评估未达到挂牌督办通知书整改要求的,不予下发核销通知,并对被挂牌督办单位说明不予核销的理由,指出其仍存在的问题,责令其继续开展整改工作。
根据部安全生产监督管理体制,为充分调动各有关单位积极性,营造各司其职、齐抓共管的安全监管工作格局,按照“管行业就要管安全”的原则,《办法》对部安全生产挂牌督办程序进行了规定,明确了部安委办及相关司局均可结合各自职责分工,提出安全生产挂牌督办的事项。同时,为避免出现多头对下,造成管理混乱,《办法》明确了交通运输部安全生产挂牌督办的事项需报部领导批准,统一以部安委办的名义对外挂牌督办,以确保管理工作规范性。同时,为了确保管理衔接顺畅,按照“谁提出、谁督办”的原则,《办法》要求由提出挂牌督办的司局负责跟踪督办有关工作。
(六)关于挂牌督办单位和被挂牌督办单位的权利与义务。为做到职责清晰,权责一致,促进挂牌督办各项工作有序开展,《办法》明确了挂牌督办单位和被挂牌督办单位在整改期间的权利与义务。
1.挂牌督办单位权利与义务。一是跟踪整改进展情况。为了掌握被挂牌督办单位整改工作进展情况,及时发现被挂牌督办单位整改工作中存在的问题,《办法》规定挂牌督办单位应当跟踪被挂牌督办单位整改情况,即挂牌督办单位应当通过走访、监督检查等方式跟踪掌握被挂牌督办单位的整改情况。二是指导、督促整改工作。在实际整改工作中,被挂牌督办单位可能会遇到各种难题影响整改工作,甚至造成整改进度缓慢、整改标准偏低等情况。为及时帮助被挂牌单位研究解决遇到的突出问题,督促其加大整改工作力度,确保其按整改方案如期完成整改,《办法》要求挂牌督办单位要指导、督促被挂牌单位按要求完成整改。上述两项内容,即是挂牌督办单位的权利,也是挂牌督办单位的义务。
2.被挂牌督办单位权利与义务。一是按整改方案开展整改的义务。整改方案是被挂牌督办单位按照挂牌通知书要求制定的整改工作计划,并且已报挂牌督办单位备案,被挂牌督办单位有义务按照整改方案开展整改,确保整改工作有计划、有步骤的按期完成。因此,《办法》规定被挂牌督办单位应当按照挂牌督办整改方案,开展整改工作。二是接受监督检查的义务。列入挂牌督办的事项,均是对安全生产具有严重影响的隐患或问题,若未及时采取措施整改或加以控制,将会严重危及交通运输安全生产。为有效防范事故发生,《办法》要求被挂牌督办单位在整改过程中,要接受挂牌督办单位的监督检查,确保各项整改措施落实到位。三是对非自身原因不能完成整改时有说明的权利。交通运输安全生产涉及面广、影响因素众多,被挂牌督办单位在整改过程中可能会因为上级重大政策调整、极端灾害性天气等非自身原因导致不能按期完成整改。为了免除因被挂牌督办单位非自身原因不能完成整改而受到处罚,《办法》规定被挂牌督办单位非自身原因不能按期完成整改的,应当向挂牌督办单位说明原因,同时为了强化事故防控,要求被挂牌督办单位应当制定安全防范保障措施和相应的应急预案,并报挂牌督办单位。
(七)关于惩戒措施。为强化警示、加强惩戒,督促被挂牌督办单位切实按照有关要求,认真做好整改落实工作,《办法》规定对未按要求进行整改或经2次整改仍不符合安全生产要求的被挂牌督办单位,应视情给予通报批评、安全生产约谈、列入安全生产重点监管名单等惩戒;同时强调,对情节严重的,依照有关法律法规,追究相关责任。
(八)关于《办法》的贯彻执行。考虑到各地区、各部门交通运输安全发展水平、安全监管重点等存在较大差异,为便于各地区、各部门充分结合各自实际,制定切实可行的实施细则,《办法》规定地方各级交通运输主管部门、具有安全管理职能的单位根据本《办法》,制定本地区、本系统的安全生产挂牌督办制度。各地区、各单位应对制定的挂牌督办制度进行解释说明,以促进辖区有关部门、单位和社会公众更好的理解、遵守和贯彻执行。

 

 

交通运输部关于印发《交通运输安全生产挂牌督办办法》的通知

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