冯正霖副部长李彦武局长在全国公路建设管理体制改革座谈会上的讲话

理清思路 把握重点
深化公路建设管理体制机制改革

——在全国公路建设管理体制改革座谈会上的讲话
(2014年9月26日)
交通运输部副部长 冯正霖

 

同志们: 
    这次全国公路建设管理体制改革座谈会,是落实部党组工作部署,按照发展“四个交通”的总要求,全面深化交通运输改革的一次重要会议。会议期间,总结了全国公路援疆代建工作和高速公路施工标准化活动成效,新疆、陕西、湖北交通运输厅和上海市政设计研究院等单位,分别介绍了他们在组织实施代建、开展施工标准化活动和落实“五化”要求等方面的好做法、好经验,部公路局汇总了全国施工标准化活动情况和取得的成效,部规划研究院介绍了公路建设管理体制改革研究意见。刚才,三个小组召集人介绍了交流讨论情况。对大家在讨论中提出的问题,请部公路局会同部有关司局和研究单位认真研究,借鉴吸收。总体看,这次会议主题突出,内容丰富,集思广益,收效明显。特别是对于围绕深化公路建设管理体制改革,“改什么、怎样改”,进一步统一思想认识,明确改革工作的重点和任务,将产生重要作用。下面,我谈三点意见。
    一、公路建设管理改革探索实践取得积极成效
    近年来,全国公路交通系统围绕发展理念、管理体制机制和制度设计等核心要素,以大量工程实践为基础,积极探索公路建设发展规律,吸收借鉴国外成功经验,努力完善法规体系,提升建设理念,为建立适合我国国情的公路建设发展模式,促进公路交通科学发展、安全发展奠定了坚实基础。
    一是公路建设理念不断提升。全国公路交通系统始终坚持解放思想,以开阔的视野,注重把握国际工程领域的发展动态,从我国国情出发,认真研究不同时期公路建设规律和特点,持续提升公路建设理念。针对本世纪初期国家启动大规模基础设施建设的情况,2004年全国公路勘察设计工作会议提出了“六个坚持、六个树立”的理念,为在公路建设领域深入贯彻落实科学发展观形成了有力抓手。2007年全国公路建设座谈会在推动落实勘察设计理念的同时,提出要在建设过程中注重工程项目的功能性、耐久性等内在品质,给公路建设管理与技术水平的升级注入了要求。在系统总结福建、陕西、浙江、广东、江苏等地规范化、信息化、标准化工程实践经验的基础上,2010年厦门会议提出了“发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化”的“五化”要求,加快推行现代工程管理,公路建设发展理念又一次实现了重大创。2012年在西安召开的高速公路施工标准化活动现场会,交流了施工标准化经验,总结了阶段性成果,提出要注重工程品质、建设放心工程,以标准化活动为载体,把现代工程管理理念落实到建设项目的全过程。这次会议,我们以改革为主题,研究公路建设体制机制的制度化建设,也是适应交通科学发展而提出来的。建设发展理念的每一次提升,都是从各地公路建设的探索实践中总结提炼而来,继而对全国的公路建设实践又产生重要影响,这也符合认识论和实践论的规律。通过提升发展理念、工程实践检验、完善制度设计这样的良性循环,为稳步推进公路建设管理体制机制改革提供了重要的认识基础和实践支撑。
    二是公路建设制度体系不断完善。近年来,我们自觉遵从公路工程建设规律,不断规范公路建设管理行为,对于事关全局的重大制度调整问题,坚持实践是检验真理标准的指导思想,遵循敢于创、试点先行、稳步推广的原则,在不断探索实践的过程中,逐步将成熟经验制度化。在勘察设计方面,部组织编辑了《理念设计指南》等技术手册,发布了《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》、《关于进一步加强公路勘察设计工作的若干意见》等规范性文件,将勘察设计理念拓展、固化为设计管理制度。在项目管理方面,不断深化对项目法人地位和作用的认识,提倡专业化管理,发布了《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》,明确建设单位的基本要求。在市场监管方面,构建了全国公路建设市场信用信息管理系统,建立施工、监理、设计等市场主体的信用管理体系,不断完善招投标程序和制度设计,规范分包管理。在质量管理方面,发布了《公路建设监督管理办法》、《公路工程质量监督规定》、《关于严格落实公路工程质量责任制的若干意见》等规章和规范性文件,不断完善质量保证体系,在多年来公路建设规模始终保持高位运行的情况下,工程质量总体上不断提升。在建设管理模式方面,2004年《国务院关于投资体制改革的决定》首次提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”后,交通运输行业较早开展了代建制的研究和试点工作;2006年以来,部在广东、福建、北京等5省市启动了设计施工总承包试点工作;2011年以来,启动了监理体制改革调研工作,研究制定的造价管理办法,组织修订《公路工程竣(交)工验收办法》并改革竣工验收制度。各地结合本地区实际情况,在公路建设管理模式、管理机制等方面进行了积极探索,这一系列的改革探索与制度建设,为全面深化公路建设管理体制改革奠定了良好的基础。
    三是公路建设工程管理实践不断丰富。为适应国家经济社会快速发展和人民群众出行的需要,在积极的财政政策支持下,我国公路建设近十年来始终处于大建设、大发展的重要机遇期,大量的工程实践特别是高速公路重点建设项目,为推广公路建设理念、推行现代工程管理、推进公路建设管理体制机制改革提供了重要支撑。在四川川九路、云南思小路以及全国52个典型示范工程的引领带动下,“六个坚持、六个树立”理念迅速推广。“安全、环保、耐久、经济”,建设“百年大桥”、“放心工程”,成为更高、更好、更切合实际的建设目标,摒弃了以往不切实际的口号性目标,目标更平实、更具体、更符合工程建设特点。苏通大桥、杭州湾跨海大桥、沪蓉西高速公路、厦门翔安海底隧道等重点项目的项目法人组建模式和管理能力,对在全国公路建设中强化项目法人责任、推进项目管理专业化起到了较强的示范效应。正在建设的港珠澳大桥项目法人组建模式,借鉴了国际经验,符合中国国情,特别是适应港澳两地“一国两制”的特殊要求,更加典型地代表了项目管理理念的发展方向,将来项目建成后要认真总结。2011年起广泛开展的全国高速公路施工标准化活动,总结推广了一批典型的工艺、工法和管理制度,取得了一系列创成果,“三集中、两准入”,智能张拉、智能压浆,混凝土外观质量分级评定制度等,都已经得到普遍推行,有效提升了工程管理水平。在许多重大建设项目的组织实施中,我们的公路建设理念更加科学,建设管理目标更加明确,专业化管理能力进一步增强,质量安全管理行为更加标准、规范,信息技术应用更加普遍,也更加注重了质量安全控制和系统集成管理,工程内外在品质都在不断提升。特别是为了适应新疆公路建设跨越式发展的需要,针对新疆的区情特点,采取“政治任务动员、市场规律运作”模式,部首次在新疆开展了大规模代建工作,组织12个省、16家单位、400多名代建人员支援新疆建设,目前大多数代建项目已顺利完成或已建成通车。实践证明,在新疆当前的经济社会发展条件下,这一代建模式是符合实际的,既体现了我国社会主义制度的优越性,也遵循了市场经济规律,通过签订代建协议合同,约定了双方责任和权益。当然,这其中还有很多经验教训可以汲取,但总体上说,新疆公路代建工作具有开创性意义,它进一步丰富了我国现代工程管理的内涵,为在西部地区乃至全国推广代建制积累了宝贵经验,也为推进公路建设管理体制改革探索了的路径。
    回顾近十年来我国公路建设的发展历程,可以说是一个不断探索、实践创的过程,这里有着全体公路建设者的辛勤付出和智慧结晶,有着各级交通运输主管部门认真落实党中央国务院各项改革部署的坚定决心和有力措施。这也是我们坚持理论自信、制度自信、道路自信的基础所在。
    二、找准深化公路建设管理体制改革的主要切入点
    党的十八届三中全会明确提出,要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,全面深化改革。并明确要求发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时要更好发挥政府作用。这就给我们明确指出了全面深化改革的总目标、总方向,对改革“改什么、怎么改”,有了更加清晰的认识。从本质上讲,国家治理体系就是我国经济社会管理的制度体系,治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的执行能力。全面深化改革,就是要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加合理。按照十八届三中全会要求,部党组认真分析了我国交通运输业的发展现状及存在的问题,并根据国家经济社会发展需求以及治理体系治理能力现代化的要求,明确将深化公路建设管理体制改革,作为全面深化交通运输改革的重点领域和重点内容之一。认真贯彻落实中央和部党组决策部署,加快推进公路建设管理体制改革,建立更加完善科学高效的公路建设管理体制机制,是摆在我们面前的重大而迫切的任务。
    改革开放以来,我国公路建设在不断探索实践和借鉴国外经验的基础上,逐步形成了以项目法人责任制、工程监理制、招标投标制和合同管理制等四项制度为核心内容的建设管理体制。依靠这些制度,我国公路建设取得了巨大成就。应当说,现行的公路建设管理体制本身就是在不断深化改革中逐步完善的,就是在试点到推广的过程中不断发展的,其作用和成就应该予以肯定。但是,随着我国经济社会发展,公路建设的外部环境和内在要素正在发生重大变化,主要体现在四个方面。一是国家治理思路正在变化。围绕全面深化改革的总目标,随着财税体制改革、投融资体制改革、行政管理体制改革、行政审批制度改革的不断推进,对公路建设管理体制机制必将产生重大影响。二是公路建设重心发生变化。由东部地区向中西部地区、集中连片地区和建设条件复杂的地区推进,由高速公路向国省干线和农村公路逐渐转移。四项制度最初是从东部地区快速发展中总结提炼出来的,公路建设主战场的转移,对建设管理提出了的要求。三是公路建设管理模式正在变化。国家进一步加大政策支持力度,鼓励社会投资进入公共基础设施领域,特别是鼓励采用公私合营模式,债券、基金等融资方式开始投资公路基础设施建设项目,将带来公路建设管理模式的改革探索。四是基础设施建设发展环境不断变化。近十多年的大规模公路建设,使得当前项目法人的构成及其管理能力,工程监理的角色定位及其责任担当,设计、施工、咨询业的规模及其经营能力,从业人员的结构及其专业素质都较之改革开放初期明显不同。此外,土地、环境、资源等要素的刚性制约日益凸显,社会公众对公路质量、安全、服务功能和建设品质的要求越来越高,这些都需要我们认真审视现行公路建设管理体制的利与弊、是与非,使好的制度更加成熟定型,不适应时代变化要求的制度及时得以改革完善。
    按照中央深化改革的要求,推进公路建设管理体制改革,我认为,要切实把握好三个切入点: 
  (一)坚持以问题导向为切入点。目前全行业对于公路建设管理体制改革是有思想共识的,大家都认为公路建设发展到今天,应该对四项制度进行全面评估,找准存在的问题,进行系统的顶层设计。不能再仅仅局限于一些制度的零散调整或修订,要统筹考虑四项制度之间的联系,加强相关改革方案的衔接和协调推进。深化公路建设管理体制改革,首先要坚持问题导向,改革特别是有效的改革,往往是问题倒逼的,否则就不会有内生动力;依靠外部推力的改革,往往也都是被动的,是难以有“壮士断腕”的勇气的。深化公路建设管理体制改革,就要以推行现代工程管理、推动公路建设科学发展作为标尺,来审视公路建设体制机制和政策规定,哪里有不符合科学发展、不适应现代工程管理的问题,哪里就需要改革;哪个领域哪个环节问题突出,哪个领域哪个环节就是改革的重点。部里挖掘的是共性问题,将来发的改革意见也是指导性意见。各地要找出本地区的突出问题,特别是要找出哪些是阻碍或束缚生产力发展的问题,找准制约公路建设科学发展的关口所在,不断创公路建设管理体制机制,切实增强自我革的勇气和能力,改革绝不是为改革而改革、口号式的改革、被动式的改革。
    为深入推进公路建设管理体制改革,部公路局组织有关单位开展了全面调研,调研过程中大家讨论比较集中的,首先是项目法人制的问题。有的同志问,投资人和项目法人两者之间是什么关系?政府投资项目到底应当怎样组织实施?从本质上讲,设立项目法人的主要目的在于通过责权利相对统一的法人机制的激励与约束,充分发挥市场主体能动作用,规范项目运作程序,加强项目内部管理,提升工程管理水平。工程建设领域实施项目法人制以来,项目法人的规范名称、真正属性、功能定位一直没有很好的得到解决,不少地方项目法人的作用并没有得以发挥,职责并没有体现,也没有体现出专业化管理团队的水平。究竟是工程建设指挥部叫项目法人,还是项目公司叫项目法人,都不是很清晰,需要重厘定项目法人的概念,从市场角度和项目法人设立的初衷来界定,对不同类型项目的出资人、建设管理法人和运营管理法人进行区分,明确准入标准,加强考评监督。
    又如工程监理制度。借鉴发达国家做法,监理制度最初作为工程建设管理的第三方,是一种比较科学的制度设计,对于加强工程质量安全监管,提升项目管理水平具有不可或缺的作用。但随着建设环境的不断变化、建设规模的不断攀升和建设模式的逐渐多元化,监理职能定位开始出现分歧,监理责权不对等、职责交叉问题比较普遍,很多业主把监理主要作为旁站、试验检测人员,监理作用得不到有效发挥。部组织的监理体制调研表明,45%的业主单位认为“监理存在越位、缺位、错位等情况”,61%的监理企业认为“无法全面履行监理义务”,81%的交通运输主管部门及质监机构认为“监理队伍参差不齐、整体素质不高”,监理制度的转型发展、监理人员素质和队伍建设等关键问题面临亟待突破的瓶颈,必须放在更大的平台以更为开阔的思路进行研究解决。各地在公路建设中遇到的问题是多样的、复杂的,一定要找出主要问题和矛盾,把改革的意识贯穿始终来加以解决。解决好这些问题,就是深化公路建设管理体制改革的重要内容。
    (二)坚持以适应国家治理体系和治理能力现代化为切入点。要按照国家全面深化改革总目标的要求,主动融入国家治理体系和治理能力现代化的进程,主动破除公路建设体制机制的弊端。公路建设与国家产业布局和投资政策、财政税收和金融政策、行政审批与许可等宏观调控政策密切相关,深化公路建设管理体制改革,就要深入研究国家投融资体制、财税管理体制和行政管理体制改革对公路建设管理体制机制的影响,及早谋划,主动与之相适应。
    应根据国家财税体制改革要求,认真研究公路建设的事权划分、投资政策和管理体制改革,逐步建立财权与事权、支出责任相匹配的公路建设管理体制。按照发展“两个公路体系”的总体思路,区分不同公路的功能作用,根据受益原则、能力原则、效率原则和与国情相适应原则,明确各类投资主体,包括中央、省、市、县政府在公路建设中的角色定位,选择与之相适应的公路建设管理模式进行建设管理,推动建立“事权清晰、责任明确、架构合理、制度科学”的公路建设管理体制机制。
    十八届三中全会关于深化经济体制改革总体部署中,明确提出要发展混合所有制经济,鼓励更多的社会投资进入基础设施建设领域,这也意味着今后公路建设中,投融资模式会更加多元化。随着改革的深入,在现有的政府投资项目和社会资本投资项目之外,也将会出现混合型投资项目。投资主体和投资模式的不同,直接导致了项目管理模式和监管重点的差异,但不管是哪种投资渠道和项目管理模式,都要加强政府监管,有效防范工程建设风险,确保投资效益和工程建设目标实现。 
   《招标投标法实施条例》颁布后,允许具备建设能力的投资人自行设计、施工,在法规层面回应了近年来国家重大工程项目组织实施中的相关做法,对基础设施领域投资和建设管理进行了重大革,颠覆了传统的“一路四方”建设管理模式。在这种情况下,有些项目监理似乎成为了“局外人”,如何调整和完善质量安全保证体系,加强政府的事中、事后监管,需要我们积极思考、主动应对。 
   (三)坚持以完善市场机制为切入点。坚持社会主义市场经济体制改革方向,核心是要处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。公路建设的市场化程度是比较高的,公路建设的各个环节都离不开市场主体的作为和政府的监管。因此,需要以市场要素的自由流动、市场主体的充分竞争、市场规则的公平公正为出发点,来研究谋划公路建设管理体制改革问题。
    招投标制度是市场经济环境下的有效制度,公路建设行业是国内最早实行招投标制度的行业之一。招投标制度的普遍推行,为降低公路建设成本,选择最优的参建队伍,促进市场公平竞争,创造了良好的制度环境。但是近年来,由于各种外部因素的影响和制约,一些省份招投标程序和制度设计出现了偏差,不充分考虑工程特点和技术要求,简单的以“抓阄”方式定标,没有将投标人的业务专长和建设能力作为重点考量因素,偏离了择优的基本价值导向,不利于公平竞争、良性竞争,没有充分发挥市场在资源配置中的作用。
    又比如说,代建制体现了项目管理专业化的本质要求,解决了临时组建的项目管理机构专业性不强、局部地区建设管理力量不足的矛盾,能够不断积累和传承建设经验,通过市场机制优化配置建设管理资源,促进人才和技术合理流动。新疆公路代建工作的成功实践,已经充分验证了代建制的优越性。从目前建设形势看,代建市场有广阔的前景,特别是西部地区建设规模越来越大,建设条件越来越复杂,技术难度越来越高,只靠自身力量难以完成复杂艰巨的建设任务,更应打开市场,以开阔的眼界,吸收先进管理经验,提高项目管理水平。只有按照市场配置资源的规律,合理构建制度体系,加大政策引导和支持力度,不断培育和发展公路建设代建市场,才能实现全国范围内公路建设管理人才和技术资源的有序流动、均衡发展。
    需要特别强调的是,市场经济体制是否完善,市场在资源配置中能否起到决定性作用,在很大程度上也取决于政府的事中、事后监管是否成熟。从以前主要靠前置审批、控制准入,转变为要以事中事后监管为主,激发市场主体的活力,对于政府职能的转变,无疑也是一次重大变革。审计工作之所以具有权威性和震慑力,就是因为能够真正发现问题,纠正问题,形成有效的责任追究机制。作为行业主管部门,我们要借鉴审计工作方式,从习惯审批的监管模式转变为事中事后的动态过程监管,改进监管方式,提高监管实效。
    三、切实抓好公路建设管理体制改革重点工作
    当前和今后一段时期,公路建设管理体制改革的总体思路是:按照中央全面深化改革的总要求,找准改革的主要切入点,加强顶层设计和制度创,以“科学高效、责权一致、专业管理、循序渐进”为原则,努力构建与现代工程管理相适应的公路建设管理制度体系,促进公路交通科学发展安全发展。重点要深化六个方面的改革。
    第一,创项目管理模式,探索项目管理专业化的多路径。多年来,大部分公路建设项目采用“建设+监理”的传统模式。结合这次公路建设管理体制改革专题研究成果,总结近年来各地项目管理实践和专业化管理的发展方向,目前对政府性投资的建设项目,提出三种项目建设管理模式。第一种模式是自管模式,由具备相应专业能力的建设管理法人统一负责项目建设管理的全部工作,不再强制实行社会监理。自管模式的优势,在于建设管理法人对工程全权负责,有利于主体责任落实,同时集中管理也提高了管理效率。第二种模式是改进的传统模式,即项目建设管理法人+社会监理模式。主要改进内容是明确建设管理法人与监理职责界面,建设管理法人对项目管理负总责,监理接受委托,按照合同约定对建设管理法人负责。对于建设规模大、技术条件复杂的项目,仍然适合采用改进的传统模式。第三种模式是代建制。项目出资人或建设管理法人没有足够的专业管理能力时,应通过招标等方式选择代建单位,签订代建合同,委托其承担建设管理工作。推行代建制要抓住三个重点:一是要明确代建单位资格标准,培育代建市场,严格市场准入。代建单位直接组织项目全过程实施,必须具备管理工程项目的专业能力和合同约定的工作要求。二是要明确代建单位与投资人、建设管理法人等相关主体的职责关系,避免职责交叉。三是要建立代建目标管理、考核激励与风险防控机制,保障代建单位合理收入,确保建设管理目标得以实现。部公路局组织起草了《公路建设项目代建管理办法》,下一步要根据讨论意见和改革方案,修改完善后尽快印发。
    上述三种项目管理模式是针对政府性投资项目提出的,对BOT、BT、PPP等社会资本投资项目,如何发挥社会资本投资的积极性,保护其合法权益,又能加强政府监管,确保项目建设目标的实现,除了可以根据各地、各项目建设要求,相应采用上述三种项目管理模式外,还可以继续探索其他有利于建设管理的项目管理模式。
    此外,在工程承发包模式上,也要因地制宜,鼓励承包方式多样化。设计施工总承包能够有效整合设计和施工资源,提高管理效率,控制投资风险,可以结合各地实际情况逐步推广。有的项目试行延长工程质量保修期,把工程施工任务和一定时期的养护放在一起招标,实行“施工+养护”承包模式。有的地方将科研、技术咨询和试验检测结合起来,开展项目管理咨询工作,提高技术管理能力。这些灵活多样的承发包模式,体现了专业化的要求,提高了建设管理水平,可以结合实际情况进行推广。
    第二,落实项目法人责任制,建立以项目法人为核心的项目管理体系。项目管理是一个整体、一个系统,管理内容不可分割。项目法人是工程项目的组织者和实施者,是建设管理的龙头和核心,是责任主体。落实项目法人责任制,重点要抓好四个关键问题。
    一是厘清项目法人概念。项目法人至少要具备两个要素,要有合法注册的法人资格,还要能够承担与职责相应的法律责任,具备相应的工程管理能力。从上述两方面条件看,目前各地的高建局、建设局、高速集团或投资集团等符合条件,而一些临时性的工程指挥部、项目现场建设管理机构并不是严格意义上的项目法人。根据项目法人的职责范围不同,项目法人可分为三种:项目出资人或其依法设立的法人单位作为项目法人,承担建设管理和运营管理职能;项目法人可以仅负责项目实施,即建设管理法人;项目法人也可以负责项目运营阶段管理,即运营管理法人。
    二是明确法人资格标准和准入要求。项目出资人不具备管理能力的,应当通过购买服务的方式,委托专业化管理团队代建。要明确不同类型项目的法人认定程序。目前对于经营性公路项目投资人招标已有明确规定,对于非经营性公路的建设管理法人需要进一步细化认定程序。从国家要求政企、政事分开、监管与执行分开的改革方向看,对于由地方交通局直接组织建设的普通公路、农村公路项目,交通运输主管部门不宜直接担任建设管理法人,应逐步过渡到由其公路管理机构负责,或通过代建方式,由专业化的项目管理单位负责建设。
    三是落实建设管理法人责任。由于公路建设市场竞争放开较早,现在很多项目建设管理法人,其注册地、日常办公地点都不在工程现场,而是设立现场派出机构负责具体的建设管理。现场管理机构没有法人资格也没有民事责任能力,通常情况下也没有直接签署合同或者拨付资金的职权,只是建设管理法人的代理,就工程现场管理工作对建设管理法人负责。今后,要明确建设项目的管理主体和法律责任的承担者是建设管理法人,第一责任人是建设管理法人的法人代表,项目初步设计批复时要明确建设管理法人及法人代表、现场管理负责人,实行责任登记制度和变更备案制度,工程出了问题,必须追究建设管理法人和法人代表的责任。
    四是完善目标考核和监督约束机制。要认真落实部《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》等规定,对项目法人开展考核和信用评价,完善责任追究机制。考核工作要以项目为基本单位,考核内容要涵盖现场管理机构和建设管理法人的管理行为,通过考核激励,强化建设管理法人的主体责任意识,进一步提高项目管理专业化水平。
    第三,改革工程监理制,促进监理行业转型发展。我国的工程实践和国外的管理经验都表明,监理的职责和工作内容不是可有可无,而是要把握准确定位,明确在不同的建设项目管理模式下工程监理可以有不同的实现形式。围绕更好发挥监理作用,要抓好五个关键问题。一是正确认识形势下监理的定位。要继续坚持工程监理制,但是要调整监理的定位,明确监理不是独立第三方,而是对委托人负责的受托方,按合同要求和规范开展监理工作。二是明确监理职权。监理工作是项目建设管理工作的一部分,是一种咨询服务,监理单位根据委托方要求,通过合同明确责任和权利。三是调整监理工作机制和工作重点。修订《监理规范》,引导监理回归“工程咨询服务”的本质属性,突出程序控制、工序验收和抽检评定职能,适当减少旁站工作量、平行试验工作量和内业工作量,加大质量安全关键问题的话语权和否决权。四是要进一步强化施工单位、勘察设计单位的质量安全主体责任。五是鼓励扶持监理企业转型发展。引导监理企业逐步向代建、咨询、可行性研究、设计和监理一体化等方向转型,结合《公路工程施工监理规范》、《公路工程施工监理招标投标管理办法》修订工作,拓宽监理业务范围。深化监理人员职业资格制度改革,更加注重从业人员的实际专业能力和水平,采取措施保证监理企业的合理利润和监理人员的合理待遇。
    第四,完善招标投标制度,优化评标办法。要坚持招标投标制度的本质特性,遵循公平、公正、公开、择优的原则,完善招投标体系,加快制定代建、设计施工总承包招投标管理办法及范本,修订完善标准招标文件。根据《招标投标法实施条例》,修订施工、设计、监理等3个招投标管理办法。针对投资人自行设计与施工的情况,完善投资人招标有关规定。完善监管机制,不干预招标人正常招标行为,切实加强标后监管,加大事中事后的监管力度。要进一步优化评标工作,改进资格审查和评标办法,加强信用评价结果在招投标中的应用,鼓励采用电子招标,加强评标专家管理,探索完善简易招标制度。
    第五,强化合同管理,完善履约信用评价制度。一是完善合同管理体系。制定代建、设计施工总承包、公路简明施工等标准合同范本,研究制定《公路工程合同管理办法》,明确合同示范文本、合同签署条件、合同考核及责任追究等事项。二是要加强科学管理和专业合同人才培养,加强对合同谈判、签订、履行、变更、结算等全过程的监督管理。三是加强合同履约管理。通过履约考核、信用评价、奖惩激励等措施,强化合同执行情况的监督,促进合同双方依法履约。
    第六,创监管方式方法,维护公路建设市场公平公正。要坚持运用强制性标准,守住公路建设质量、安全的监管底线。对市场主体行为不执行或变通执行强制性标准的,要坚决予以严肃查处。要充分发挥信用体系的作用,统一平台,分类施策,完善市场主体信用信息记录,建立信用信息档案和交换共享机制,探索建立市场主体分类分级管理制度,实施动态监管、有针对性的精准监管,对违规、失信者依法依规予以惩戒。要强化建设市场监督执法力度,探索改进执法的方式方法,优化细化工作流程,确保监督检查程序公正透明。要进一步探索如何更好发挥专业化市场服务机构的监督作用,更好地发挥社会公众舆论的监督作用,及时曝光典型案件,严肃震慑违法违规行为,真正提升执政能力、维护公信力。
    同志们,深化公路建设管理体制改革是认真贯彻落实党的十八届三中全会精神和部党组对全面深化交通运输改革决策部署的重要内容,是全面推进现代工程管理的重要保障,我们一定要以高度的责任感和使命感,坚定不移推进改革,为确保公路建设的科学发展、安全发展和可持续发展作出应有的贡献!

在全国公路建设管理体制改革座谈会上的总结讲话
交通运输部公路局局长 李彦武
(2014年9月26日)

 

各位领导,各位代表,同志们:
    全国公路建设管理体制改革座谈会,在与会全体同志的共同努力下,圆满完成了各项议程。
    会议期间,新疆、陕西、湖北省交通运输厅,上海市政工程设计研究院,交通运输部规划研究院等单位的代表及部公路局分别就新疆公路代建工作、全国高速公路施工标准化活动、公路建设管理体制机制改革等有关工作做了交流发言。昨天下午,代表们围绕深化公路建设管理体制改革进行了分组讨论。刚才,大家又听取了冯正霖副部长的重要讲话。
    总的看,这次会议内容丰富,重点突出,达到了预期目的。特别是冯正霖副部长的重要讲话,系统总结了近年来公路建设管理改革探索实践取得的积极成效,深刻阐述了改革“改什么、怎么改”,强调要切实把握好改革的“三个切入点”,即:坚持以问题导向为切入点,坚持以适应国家治理体系和治理能力现代化为切入点,坚持以完善市场机制为切入点;明确了改革的总体思路,重点深化六个方面的改革,提出三种项目建设管理模式。冯正霖副部长的重要讲话,指明了公路建设管理体制改革的方向和重点,对于进一步促进公路交通科学发展,加快“四个交通”建设,具有十分重要的指导意义。
    希望参加这次会议的各位代表,回去后要及时传达会议精神,并明确要求,研究措施,积极推进。下面,我就贯彻落实冯正霖副部长讲话精神和会议要求,再谈四点意见。
    一、先行试点积累改革经验
    这次会议讨论的《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见(征求意见稿)》,希望大家认真研究,提出意见建议,各省厅尽快将意见反馈给我们。各地要结合实际情况,深化研究,制定方案;试点先行,典型引路;先易后难,循序渐进。当前,重点要组织开展好试点工作:
    一是开展重点项目自管模式试点。建设管理法人具备工程项目管理的专业能力,能够完成《公路工程施工监理规范》中的工作要求并对工程质量、安全、进度、投资进行有效控制的,可以自行管理。省级交通运输主管部门要加强对自管模式下项目管理情况的监督检查,避免出现大的风险和问题。
    二是扩大代建制试点。已经开展代建工作的省份,可以扩大应用范围。其他省份可以先试点,再推广。要明确代建单位资格标准和职责权益,建立代建目标管理、考核激励与风险防控机制。凡在新疆承担过代建工作的单位,各地可以优先选择,主动对接。
    三是继续开展设计施工总承包试点。要选择合适的项目,既可以在BOT项目采用,也可以在其他项目中试行,并要明确各相关单位的职责、权益,在合理划分风险的基础上实行总价包干。
    四是开展监理制度改革试点。要积极探索监理在工程管理中的具体定位,划分好监理与建设管理法人之间的职责界面,改革传统的监理工作方式,调整好监理的运行机制和工作重点,同时强化施工单位的质量安全主体责任和自管能力;引导传统监理企业转型发展,拓展监理服务范围,提升管理水平。
    初步考虑,请广东和江西开展自管模式试点,西藏和海南开展代建制试点,安徽和内蒙开展设计施工总承包试点,江苏和湖北开展监理制度改革试点。各地对改革试点工作还有什么好的建议,会后与部公路局具体沟通。希望各地因地制宜,大胆创,认真总结试点经验,努力为深化改革积累经验,夯实基础。
    二、加快完善公路建设法规体系
    法治是国家治理体系现代化的核心,建立和完善法规体系是全面实施改革方案的客观要求,也是巩固改革成果的最终体现。深化公路建设管理体制改革,需要进一步完善法规体系,实现公路建设管理的法制化和规范化。近期重点要制定和修改以下法规文件:一是要研究制定公路建设项目法人资格标准。各地可以在部《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》基础上制定实施细则。二是要统筹修订监理体制改革涉及的规章、规范性文件,加快修订《公路工程施工监理规范》。三是尽快印发《公路工程设计施工总承包管理办法》和《公路建设项目代建管理办法》,使相关工作有据可依。四是完善招投标管理及市场信用体系的有关规定,强化招标择优原则,完善建设管理法人、勘察设计企业、公路建设主要从业人员的信用管理制度。五是结合改革要求,开展项目管理、合同管理相关立法研究工作,着手研究制定《公路建设项目管理办法》和《公路工程合同管理办法》。
    三、进一步完善公路建设市场治理机制
    要按照改革总体要求,以推进市场治理体系和治理能力现代化为目标,进一步完善市场治理机制,建立统一开放、竞争有序的公路建设市场体系。一是要注重的市场主体培育。代建制和设计施工总承包已经试点多年,没有全面推广的一个主要原因是缺乏相应的市场主体和市场环境,形不成有效的市场供给和市场竞争。因此,要尽快出台相应的管理办法,引导一些有竞争力的企事业单位从事代建工作和承担设计施工总承包任务,加强指导和监管。二是要注重从业人员的培训和从业资格管理。培养一大批适应公路建设需要的技术骨干、管理骨干,提高从业人员整体素质。三是完善公路建设市场信用体系。信用是市场之本,营造诚实守信、依法经营的市场环境,是完善市场治理机制的治本之策,也是推进现代工程管理的必然要求。要继续完善从业单位和从业人员数据库,实现信息共享;尽快开展对勘察设计单位、建设管理法人单位及代建单位的考核评价;建立公路建设主要从业人员诚信体系,抓住主要从业人员这一关键要素,集中整治非法挂靠、靠证书挣钱、虚报资质、人员履约无法到位等问题,净化市场环境。
    四、总结公路援疆代建工作,完善支援机制
    公路援疆代建工作,是部党组认真贯彻落实中央新疆工作座谈会精神、大力支持新疆交通运输发展的重大举措,也是深化公路建设管理体制改革、推进现代工程管理的生动实践。针对新疆公路建设任务异常繁重、管理力量严重不足的实际困难,2010年12月部召开支持新疆公路建设项目管理协调会,提出举全行业之力,以“政治任务动员、市场规律运作”的模式,采用代建制方式支持新疆公路建设。2011年初在乌鲁木齐召开全国交通运输援疆工作推进会,各有关单位签订《代建协议》,正式启动代建工作。新疆地广人稀,代建项目分布天山南北,有的地方自然环境十分恶劣。在新疆维吾尔自治区党委、政府的高度重视和大力支持下,按照交通运输部统一部署,各代建省份和代建单位加强组织领导,选派优秀干部,落实保障措施,全力以赴支援新疆交通建设;新疆交通运输厅及有关单位努力创造良好的代建环境,在组织管理、工作机制、人才培养、技术进步、廉政监督、文化建设等方面全面做好对接,千方百计做好后勤保障和服务工作;部内相关司局加强指导协调,组织开展回访、调研和专题研究,采取特事特办、集中办理等方式推动建设。在有关各方的共同努力下,援疆代建工作顺利推进,实现了新疆交通建设“三年攻坚”的目标,为实现新疆跨越式发展和长治久安奠定了坚实基础,同时也培养锻炼了一批优秀人才,促进了全国东中西部管理交流和技术交流,体现了交通运输行业的优良传统,进一步增强了行业凝聚力、向心力和战斗力。特别是全国各地400多名代建工作人员,不远千里来到新疆,和新疆各族同胞、交通职工一起,克服各种困难,不计个人得失,发挥专业优势,圆满完成了代建任务。昨天,大会宣读了交通运输部和自治区人民政府的联合表彰决定,这是对公路援疆代建工作的充分肯定。实践证明,“政治任务动员,经济规律运作”的代建模式符合我国国情,部党组决定采用代建制模式支持新疆公路工作的决策是正确的。新疆公路代建工作探索实践的代建制管理模式具有开创性意义,进一步丰富了现代工程管理的内涵,为在西部地区乃至全国推广代建制积累了宝贵经验,也为推进公路建设管理体制改革探索了路。
    希望新疆交通运输厅及各有关单位,继续做好援疆代建有关工作。一是要认真做好代建收尾工作。对在建的未完工项目要加强指导和协调,确保项目按时建成通车。对已完工项目,要认真开展代建项目决算、审计及竣工验收各项准备工作,做到善始善终。二是进一步系统、全面总结新疆代建管理工作经验,对在代建过程中形成的成功管理经验和一些先进实用的技术成果,可汇编成册,以供其他建设项目借鉴。
    五、建立施工标准化活动长效机制,全面推进现代工程管理
    高速公路施工标准化活动,是近年来公路建设领域开展的覆盖广泛、影响深远的重要活动,目前已经取得了阶段性成效。几年来,各地交通运输部门按照部统一要求,加强组织领导,细化实施方案,通过动员会、培训会、现场会、观摩会等形式进行布置和推进,确定示范项目,组织交流学习和现场考察。在推进施工标准化活动过程中,我们紧紧围绕提高公路建设管理水平这一目标,始终坚持把统一思想、提高认识作为前提,把源头控制、统筹规划作为基础,把整体推进、系统实施作为核心,把因地制宜、注重实效作为关键,把总结提炼、善于创作为动力,把完善制度、强化指导作为保障,在近年来全国公路建设投资大幅增长、建设规模突破历史高位的情况下,保证了工程质量稳中有升,安全生产形势总体平稳,使现代工程管理更加深入人心。
    下一步,要在全面总结施工标准化经验基础上,围绕建立施工标准化长效机制下功夫。一是加大推广力度。高速公路和一级公路项目要全面开展,做到全覆盖、见实效。二级和三级干线公路项目要参照执行,尽快推动。农村公路项目也要因地制宜,有针对性地推行施工标准化的一些有效做法,确保施工质量。二是加快完善标准体系。各地要在已经颁布的《施工标准化技术指南》基础上,结合实际情况,逐步增加其他专业工程以及设计标准化、管理标准化等方面的内容,并在实践中不断总结、完善。要逐步把《技术指南》中成熟的内容纳入行业标准体系。三是抓源头抓关键。施工标准化的核心首先是设计要标准化,施工组织要标准化。一定要解决好设计这个龙头的标准化问题,同时也必须在施工组织管理中考虑有利于施工标准化生产的问题,这就要求我们的设计尽可能统一,形成规模批量生产格局,大力推行标准化结构和施工工艺、工装。要切实抓住混凝土结构这个关键,全面推行“三集中、两准入”,严格控制好混凝土质量。要重点抓好管理的规范化,组建专业化的项目管理机构,完善管理制度,改进管理方法,开工前要统筹考虑施工标准化的各项要求,鼓励采用大标段招标,鼓励对一些预制工程、专项工程单独招标。
    这次会议得到了各级领导和各有关单位的高度重视。新疆维吾尔自治区政府常务副主席黄卫同志在百忙中出席会议并讲话。新疆交通运输厅及厅直有关单位,精心组织,周密筹备,为会议的成功举办创造了良好的条件。对此,我代表全体与会代表,向他们表示衷心的感谢!
    同志们,全国公路建设管理体制改革座谈会就要闭幕了。让我们继续坚定信心,深化改革,认真贯彻落实好这次会议精神,加快公路交通科学发展,为交通运输工作实现的跨越作出更大的贡献!

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