冯正霖副部长在全国公路建设座谈会上的讲话

加快推行现代工程管理
全面提高公路建设管理水平

——冯正霖副部长在全国公路建设座谈会上的讲话
 (2010年8月19日)


同志们:
  这次全国公路建设座谈会,是一次承上启下,也就是说,承“十一五”期之上、启“十二五”期之下的重要会议。会议期间,福建、山西、陕西、河南、河北、江苏、安徽七省交通运输厅负责同志分别介绍了他们在创新管理机制、推行标准化施工、加强项目法人、勘察设计、质量安全监管以及加快项目管理信息化、构建市场信用体系等方面的好做法、好经验,部公路局就《加强公路项目建设单位管理若干意见》等五个文件的起草情况和公路建设市场信用体系建设的有关工作作了说明,还现场参观考察了翔安海底隧道工程和双永高速公路标准化建设工地。刚才,四个小组的召集人又分别介绍了各组座谈讨论情况。总的看,这次会议准备充分,内容丰富,主题突出,讲求实效,对于加快推进现代工程管理,全面提高公路建设管理水平,将会起到积极的推动作用。
  下面,结合会议讨论情况,我讲三点意见:
  一、充分肯定公路建设取得的新成就
  “十一五”时期,是我国公路网建设快速推进的时期,是全国交通运输系统认真落实科学发展观、保持公路基础设施持续快速健康发展的时期,公路交通基础设施建设取得了显著成绩。主要表现在:
  一是抢抓发展机遇,促进快速发展。按照部党组做好“三个服务”的要求,全国交通运输系统紧紧抓住中央关于西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地、东部产业结构调整和扩内需、促增长等重大战略机遇,迎难而上,锐意进取,公路建设保持了快速发展的良好势头。“十一五”前四年,全社会公路建设累计完成投资2.93万亿元,年均增长 16%,超过“九五”和“十五”的投资总和。截至去年底,全国公路总里程达到386万公里,其中高速公路通车里程达到6.5万公里,农村公路通车里程达到336.9万公里,路网密度达到40.22公里/百平方公里。“五纵七横”国道主干线提前建成,“西部八条省际通道”基本贯通。以江苏省苏通长江公路大桥、浙江省杭州湾跨海大桥与舟山连岛工程、陕西省秦岭终南山隧道和福建省厦门翔安海底隧道为代表的一批世界级桥梁、隧道工程相继建成通车。公路建设的跨越式发展,使得上世纪九十年代国家确定的“到2010年交通运输紧张状况明显缓解,对国民经济的制约明显改善”的战略性目标得以实现。
  二是贯彻科学发展观,促进科学发展。“十一五”期间,积极推广以“六个坚持六个树立”为核心内容的公路建设新理念,认真执行最严格的耕地保护政策,走资源节约型、环境友好型发展之路。部省典型示范工程结出累累硕果,继川九路、思小路之后,又涌现出江西景婺黄高速公路、湖北沪蓉西高速公路、北京奥运郊区公路等一大批生态环保型公路建设成果。安徽省以典型示范工程黄塔桃公路为标杆,相继建成了铜汤、六武、六潜等一批资源节约型、环境友好型公路。陕西省积极响应部倡导的打通省际“断头路”的号召,全力打通连接周边各省的公路通道,与周边六省一区实现了高速公路连接,改善了路网结构,提高了路网通行效益,促进了科学发展。
  三是加强政策法规体系建设,促进规范发展。按照依法行政的要求,部相继颁布了《公路建设市场信用信息管理办法》、《严格落实公路工程质量责任制若干意见》、《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》等规章和文件。加快公路工程标准规范编修订进程,《公路环境保护设计规范》、《公路桥梁抗震设计细则》和《公路隧道设计细则》等一批行业急需的标准规范相继颁布实施。各地交通运输主管部门结合本地实际,出台了有关工程建设和质量管理的一系列规范性文件,如山西省制定了《高速公路工程建设管理绩效考核办法》、辽宁省出台了《公路水运建设工程质量责任追究办法》等。各参建单位根据各自项目特点,完善了质量、安全、环保等实施细则。政策法规体系的不断健全,促进了公路建设的规范发展。
  四是强化质量安全控制,促进安全发展。把质量和安全作为贯彻落实科学发展观的核心理念,狠抓“三个合理”和“三个关键人”管理,着力构建“无缝隙”监督网络。部先后发布了《关于在初步设计阶段实行公路桥梁和隧道工程安全风险评估制度的通知》及《公路桥梁和隧道工程设计安全风险评估指南》,组织开展了“平安工地”创建活动,重点开展了“混凝土质量通病治理”、“试验检测专项治理”和“监理企业树品牌、监理人员讲责任”的监理行业新风建设。各地认真加强质量安全管理,不断拓展管理思路。浙江、广东、河北等省开展了“质量年、安全年、管理年”活动;湖南省开展了技术稽查、设计回头看等系列活动;安徽省马鞍山长江公路大桥建立了工程单元预警、危险源辨识与防控工作制度。杭州湾跨海大桥和厦门翔安海底隧道工程安全管理工作受到了部和国家安监总局的联合表彰。从质量监督抽检数据和督查结果看,全国高速公路和干线公路抽检指标总体合格率始终在96%以上,安全事故总量和死伤人数总体平稳,工程质量和安全生产总体处于受控状态。
  五是规范市场行为,促进有序发展。把推进市场信用体系建设作为市场监管的重要手段,开发了“全国公路建设市场信用信息管理系统”,建立了全国信用管理标准体系和评价规则,实现了信用管理信息化,信用结果与市场准入和招投标直接挂钩。浙江、江苏、福建、河北、广东等省按照部统一部署,建立了省级信用体系平台,为实现全国互联互通打下了基础。加强了招投标监管,调整了设计、施工评标专家库,建立了评标专家评价和动态管理平台,开展了评标专家培训和施工招标标准文件宣贯活动。认真组织开展工程建设领域突出问题专项治理工作,不断加大督查力度和覆盖范围,坚持边排查、边整改、边规范,整改工作初见成效。
  六是开展技术攻关,促进创新发展。坚持以科技进步为动力,采取联合攻关、集成创新、吸收引进再创新等方式,相继开展了特殊地质路基、重载交通路面、桥梁、隧道工程等领域的一系列世界性难题的研究攻关,取得多项具有自主知识产权的技术成果。大跨径桥梁的设计、施工成套技术,长大隧道通风、防灾、运营、监控技术,高速公路拓宽改造技术,工程现场远程监控技术,路面新材料开发应用等方面均取得重大创新成果。苏通长江公路大桥依托国家科技支撑计划《苏通大桥建设关键技术研究》,编制工法12项、技术标准5项、技术指南8项,申报专利27项,出版专著16本,研制新设备4套,形成了千米级斜拉桥建设成套核心技术。秦岭终南山公路隧道建设与运营管理关键技术研究也取得了丰硕成果。可以说,“十一五”期是科技进步成果多产、高效的时期,更是推动公路建设技术进步迅速发展的重要时期。
  这些成绩的取得,是党中央、国务院和地方各级党委、政府高度重视和正确领导的结果,是各有关部门、社会各界和广大人民群众的大力支持,全体公路建设者开拓进取、攻坚克难、努力奋斗的结果。在此,我代表交通运输部向为公路建设发展作出贡献的各有关部门,向长期奋战在建设一线辛勤劳动、拼搏奉献的全体建设者,表示崇高的敬意和衷心的感谢!
  二、加快推行现代工程管理
  座谈讨论中,一些同志对当前公路建设面临的复杂环境以及建设管理能力和队伍素质等问题谈了不少隐忧。记得在2007年11月云南召开的公路建设座谈会上,我提出了当时公路建设存在的“三个不适应两个硬约束”问题。经过几年努力,有些问题已得到缓解,有些矛盾依然突出,并且随着外部形势的发展变化,一些新的问题和矛盾又在显现,主要表现为“一个隐忧三个跟不上”。“一个隐忧”,是指公路建设的质量安全形势虽然总体稳定,但仍存在隐忧之处。从部质量监督总站近年来的抽查情况看,今年上半年高速公路抽检指标总体合格率较去年同期下降了0.8%;安全生产事故总数同比下降28.8%,但新建高速公路项目发生事故23起,死亡48人,分别占事故总量的85.2%和84.2%,其中桥隧工程项目事故起数和死亡人数分别占事故总量和死亡人数的63%和70.2%。“三个跟不上”,一是建设管理机制跟不上。“六个坚持六个树立”的公路建设新理念提出后,在全行业引起较大反响,取得积极效果,但在一些地方的工程项目建设中,由于多种因素影响,没有形成有效的落实机制,甚至将公路建设新理念的实施仅作为口号式的理解而不是程序性的应用,仅作为工作的方向而不是实质性的付诸实践。传统的建设管理机制束缚了公路建设新理念的有效实施;二是项目法人管理能力跟不上。公路建设投资主体的多元化带来了管理模式的多类型。一些地方下放高速公路建设管理权限,由项目所在地组建项目法人,有些项目法人特别是社会资本的投资人,由于只注重投资效益,出现管理经验缺乏、专业技术人员配备不足、管理制度不完善、质量安全责任意识不强等问题,特别是在安全上舍不得投入,导致建设项目风险加大;三是建设项目监管力量跟不上。去年以来,公路建设投资再创新高,开工项目多,建设规模大,工程建设集中,不少省份处于超常规建设状态,加上铁路、市政工程都在大规模建设,导致现有的施工、监理、质量监督等工程技术人力资源储备不足,难以将质量与安全始终置于可控状态。
  上述问题,有些是长期积累的老问题,有些是新形势下出现的新矛盾。反复发生的问题要从规律上找原因,普遍发生的问题要从体制机制上找原因。“十二五”期间,将是交通运输发展的关键机遇期,公路建设仍处于大建设、大发展阶段,进一步提高交通运输供给能力和服务水平将是今后五年的主要任务;加快公路交通发展方式转变,走资源节约型、环境友好型发展之路,实现安全发展、绿色发展、可持续发展将是今后五年的主攻方向。适应新时期大建设、大发展的要求,就必须站在新的起点上,推动建设项目管理上台阶、上水平;适应新时期转变公路发展方式的要求,就必须在坚持过去多年行之有效的管理制度、管理方法、管理手段的基础上,用开阔的眼光,学习借鉴国际先进经验,在理念创新、政策创新和体制机制创新上多下功夫。
  从国际经验看,伴随着信息技术的普遍应用和对生态环境保护的高度重视,现代工程建设管理呈现“五个新特点”:一是在管理理念上,从过去只关注工程实体建设,向更加关注以人为本、资源节约、文化传承、与自然环境和谐相处等社会领域延伸;二是在组织结构上,更加注重集成团队优势,强调专业化管理,突出项目法人、设计、施工、监理等有关各方的分工负责与目标统筹,关注管理能力和管理人员的专业素质;三是在管理行为上,更加注重程序管理、规范管理、标准化管理和精细化管理;四是在管理手段上,更加注重信息技术的推广应用;五是在管理目标上,更加追求质量、安全、效率、效益和生态环境的协调统一。
  上述“五个新特点”表明,现代工程管理已不仅是传统的以成本、工期、质量为主要内容的“铁三角”式管理,而是将原有的以技术管理活动为主要内容转变为经济与社会的综合管理。我们要顺应时代发展潮流,敏锐地把握现代工程管理的发展趋势,把推行现代工程管理作为转变公路发展方式的重要抓手,用现代工程的管理理念、管理技术和管理方法,推动公路建设走上又好又快发展的新路子。从“五个新特点”带来的启示看,当前和今后一段时间,公路建设管理工作要在推动“五化”上下功夫。
  一是发展理念人本化。深刻理解科学发展观的内涵,坚持以人为本,要按照做好“三个服务”的要求,将满足人的发展、调动人的积极性、突出人的创造性作为建设管理的核心理念。工程设计阶段的以人为本,要充分考虑社会发展和环境保护的需要,注重公路建设与自然环境的和谐统一。工程施工阶段的以人为本,要高度关注安全生产,保证参建人员的人身安全,维护劳动者的合法权益。公路运营阶段的以人为本,要进一步拓宽服务领域,丰富服务内涵,为用路者提供安全、便捷、舒适的出行条件。
  二是项目管理专业化。管理学原理告诉我们,组织机构决定组织行为。项目法人作为工程项目的组织者、协调者和集成者,对于工程建设的成败起着决定性作用。他们所具备的专业技能素质,对工程质量优劣标准的把握,对项目建设目标的认定,决定了建设项目的最终成果。从某种程度讲,项目法人的眼光、眼界决定项目的建设管理水平。在建设项目专业分工越来越明晰、技术要求越来越高的条件下,要实现对项目管理的投资控制、进度控制、质量控制和安全管理、合同管理、信息管理的要求,就需要具有高水平的专业化组织机构和专业化人才队伍,就需要根据项目建设规模和技术难易程度组建专业化的组织管理机构,就需要加强不同专业的技术人员和管理人员的合理配置。
  三是工程施工标准化。没有规矩不成方圆,标准就是规范建设行为和管理行为的规矩和尺度。只有通过统一的技术标准、管理标准和检验标准,才能打造统一、规范、有序的施工标准体系,进而实现对建设过程、安全、质量、工期的有效控制。
  四是管理手段信息化。通过广泛应用信息技术、网络技术和通讯技术,搭建管理信息平台,实现管理过程的全控制,达到规范管理流程、提高管理效能、降低管理成本的目的。同时,也要充分利用信息技术手段,加快市场信用体系建设,实现对公路建设从业单位的管理与服务。
  五是日常管理精细化。注重细节、立足专业、科学量化,是精细化管理的三大原则;精、准、细、严,是精细化管理的四大要求。提倡日常管理精细化,就是要以建设精品工程、推行精细化管理、开展精细化控制为载体,促进建设各方把粗活做细、把细活做精,保证工程局部和细节都满足技术要求。
  人本化、专业化、标准化、信息化、精细化,既是五项工作要求,也是一个工作体系;既是推行现代工程管理的重要抓手,也是提高项目建设管理水平的重要途径。一些省市交通运输主管部门结合本省工作实际,已经制定了工作方案,开始组织实施。如山东省交通运输厅从2008年初开始,即在全省推行了以“标准化、规范化、集约化、人本化”为内容的“四化”管理工作,经过两年多的努力,取得了较好效果。福建省交通运输厅在全省高速公路项目上推行标准化管理工作,提出了让“标准成为习惯,习惯符合标准,结果达到标准”的实施要求,编写了《标准化实施指南》系列丛书,推行了“三个集中”制度(每个合同段设置一座拌和站、一座钢筋加工厂、一座预制厂),实行了工厂化生产,在质量控制和安全生产方面取得了显著成效。浙江、江苏、广东、河北等省也都开展了形式不同的标准化、规范化、信息化建设。部在借鉴发达国家项目管理经验并在总结各地做法和经验的基础上,组织制定了《关于加强公路项目建设单位管理的若干意见》、《高速公路施工标准化活动实施方案》、《关于加强公路工程地质勘察工作的若干意见》、《关于推行公路建设项目管理信息化工作的指导意见》、《公路工程分包管理办法》五个文件,在这次会议征求意见过程中,与会同志都提出了很好的修改意见,请部公路局对这些意见认真吸收、予以完善,尽快下发实施。希望各地交通运输主管部门进一步深化对现代工程内涵的理解、内容的解读,认真落实“五化”管理要求,落实有关意见部署,细化有关方案内容,认真谋划,狠抓落实。总之,要把加快推进现代工程管理作为今后一个时期公路建设管理的重要抓手,通过推行现代工程管理制度,加快转变公路发展方式,使公路建设市场更加规范,公路建设质量安全上台阶、上水平。
  三、努力做好新时期公路建设工作
  做好新时期的公路建设工作,要大力推进现代工程管理,全面提高公路质量和建设管理水平。重点抓好以下几项工作:
  (一)切实加强对项目法人的管理
  以前我们强调抓好工程建设,重点要抓好“三个关键人”,即项目法人、项目经理、项目总监,但在很多场合下,我们更多强调项目经理、项目总监,对项目法人的要求没有那么严格,但是推行现代工程管理,我们应对项目法人问题予以高度重视。
  项目法人的地位、在工程建设管理中的作用,决定了没有好的项目法人,就不可能有好的工程管理。项目法人承担着建设项目的实施和管理职责,集中体现了工程建设管理的综合素质和业务能力,处在建设项目实施的中心枢纽位置上。工程建设的质量和水平很大程度上取决于项目法人的要求,取决于项目法人所具备的视野和管理能力。只有项目法人的眼界高、标准高、管理水平高、质量安全意识强,才能组织建成高质量、高水平的建设项目。只有项目法人严于律己、公正廉洁,才能实现阳光操作、公开透明。世行专家曾说,只有高明的业主,才能拥有高明的施工企业和咨询公司。过去项目管理出了问题,更多地是从施工、监理、设计单位找原因。今后,在推行现代工程管理中,项目法人要承担起工程管理第一责任人的职责。
  由于管理体制和投资主体不同,各地的建设管理模式也大不相同。目前项目法人主要有三种类型,一类是省厅组建建设局进行垂直管理的事业单位模式,一类是由高速集团或投资公司组建项目公司进行管理的公司模式,还有一类是社会投资主体组建管理公司或聘请代建单位管理的代建制模式。这三类模式都有各自的优势,也有相对的不足。我们衡量一个建设模式或项目法人公司是否有效,主要看项目管理力量、项目管理人员素质、人员经验、组织制度。项目法人管理力量强、人员素质高、工作经验丰富、组织管理到位,工程建设就能干得好。如已建成通车的苏通长江公路大桥、杭州湾跨海大桥、沪蓉西高速公路、厦门翔安海底隧道等工程。相反,如果项目法人机构不健全、技术管理人员不足、管理力量弱、经验匮乏,工程管理就会不到位,质量与安全就难以保证。加强项目法人管理,必须“把好三个关口发挥一个优势”:
  一要把好准入关,保证项目管理的专业性。这次会议部公路局组织起草的《关于加强公路项目建设单位管理的若干意见》,对项目建设管理单位即项目法人的资格标准和管理人员的素质、能力等提出了严格的准入条件,明确了组织机构的组建、人员配备的标准、关键人员的资格条件。这样要求的核心,就是要实现对工程建设由专业化团队进行专业化管理。各地要对照《意见》设定的准入条件,对在建项目建设单位进行梳理,对资格标准满足不了要求的,要进行整改,尽快调整充实专业人员和管理力量。对新建项目,要严格按照《意见》设定标准组建项目建设单位。对社会资本投资公路建设的项目,要鼓励投资主体采取代建制模式,邀请专业化公司进行管理,避免东拼西凑组建临时机构。
  二要把好制度关,推进规范化管理。各地交通运输主管部门要指导督促项目法人建立健全内部管理、招标投标、质量标准、进度控制、安全管理、合同管理、材料采购、工程变更、资金拨付、廉政准则等方面的工作制度,完善各项工作流程,建立规范有序、科学高效的管理运行机制,确保工程质量和安全生产的各项要求落到实处。
  三要把好考核关,落实好建设管理责任。要加强对项目法人的监督检查,完善考核评价体系,提高管理效能。要将项目法人管理能力与项目建设的适应性纳入动态监管,重点考核机构和人员变化、履约能力、履职效果、质量安全控制等关键要素,及时修正管理偏差。对社会投资项目,还要加强对资金筹措、履约能力的监管,防止出现半拉子工程。对工程实施管理不力、现场管理混乱、容易发生质量安全事故的项目法人,应责令停工整改。对整改不力的,要及时撤换。
  四要充分发挥专业团队的专业优势。随着我国公路建设规模的不断扩大和一些大型项目的实施,在实践中我们已经积累了适合我国国情的工程建设管理经验,涌现出了一批专业化的优秀管理团队。由于体制机制等多方面原因,有的项目法人在项目建成后就解散了,积累的丰富经验没有得到有效传承,而一些新开工项目,又“重打鼓另开张”,重新组建机构,再交学费,再培养新生,这实际上是一种人力资源的浪费。推行现代工程管理,要有意识地培养一批专业化公司、专业化团队。江苏省在这方面就做得比较好。在南京二桥建设后,原有管理骨干又转移到三桥、四桥建设上,四桥的指挥长、副指挥长都是从二桥、三桥一路干过来的。这几座桥,一座比一座建得好。成功的主要经验,就是经过几座桥的建设磨炼,管理人员越来越专业,经验越来越丰富,处理复杂事务的能力越来越强。管理人员的技术、经验、能力得到了传承、积累和提升,整个管理团队的专业化水平越来越高。希望各地交通运输主管部门认真学习借鉴南京市的建桥经验。对自身不具备管理能力的建设项目,要鼓励采取代建制模式,为发展我国专业化项目管理公司创造条件和环境,实行专业化代建管理,充分利用和整合优势资源,促进建设项目管理步入现代工程管理轨道。
  (二)推进工程施工标准化
  现代管理学认为,“通过制定和贯彻标准,可以把管理过程定量化、科学化,使生产过程的各环节各要素达到有机、合理配合,把复杂生产过程变得简单、方便、明白、规范,便于操作和执行”。经过多年实践,公路工程在工序流程、材料加工、场地建设、规范管理等方面积累了较为成熟的做法,一些大公司还在长期的工程实践中,总结编制了施工工艺和工法。17日下午,大家现场参观的双永高速公路龙岩段标准化施工现场,他们的标准化管理、标准化施工、标准化控制,给大家留下了深刻印象。这次会上,福建省编制的标准化管理指南也作为会议文件印发给大家参考借鉴。应当说,在全行业推广工程施工标准化,条件已经具备、已经成熟。
  首先,要高度重视标准化工作。推行工程施工标准化,有利于统一协调组织,统一质量标准;有利于实现程序化、规模化生产,提高生产效率,保证建设工期;有利于优化资源配置,降低管理成本,推动技术创新。工程施工标准化是否有效实施,关键在于加强组织领导,加强建设各方的协调配合,成为项目建设的必须而不是选用。今后,项目法人要在保证合理造价的前提下,在招标文件中充分体现标准化施工的要求,并建立有效的检查和激励机制,严格管理,落实到位。
  其次,要细化工作措施。部组织起草的《开展高速公路施工标准化活动实施方案》中提出,拟从明年1月起,开展为期3年的施工标准化活动。在正式方案没有出台之前,各地要未雨绸缪,提前准备,根据本省项目建设特点,及早制定有关标准和技术文件。在正式方案印发后,根据部的部署要求,制定实施细则和工作措施。
  最后,要做好试点推广工作。标准化施工尽管在部分省份先行一步,但对于大部分省份来说,这是一项全新工作。各地要从试点入手,安排1到2个新开工项目作为试点工程,明确施工标准化的有关措施和要求,在经验成熟后全面推广。部在适当时机,将召开现场会进行经验交流和宣传推广,并在活动结束后开展评比表彰。施工标准化从高速公路先推广实施,国省干线改造工程有条件的也要实施。
  (三)加快实现项目管理信息化
  在工程建设管理领域广泛运用信息网络技术,加强建设项目信息资源的整合和利用,能够规范管理流程,提高管理效率。目前,一些省份在项目管理上建立了信息管理平台,对质量安全、计划进度、合同管理、远程监控进行信息管理,实现办公自动化、管理智能化和控制实时化,有效弥补了人为管理的漏洞和缺失。在大会经验交流中,河北省交通运输厅大力推进信息化建设,把项目信息化管理与政务公开、与打造阳光工程结合起来,实现了全程管理信息化,既提高了工作效率,又减少了人为干扰,取得了多重效果。马鞍山长江公路大桥和泰州长江公路大桥开发的信息化管理集成系统,吉林省高速公路建设局开发的项目管理信息系统,也都在项目管理中取得了较好效果。从全国范围来看,这项工作各地开展并不均衡,不同地区、不同项目的实施情况差异较大,重复开发现象较为普遍,功能架构主要集中在计量支付和办公管理等少数模块,在工程质量、安全、进度管理等方面的应用效果还不理想。下一步,推行公路建设项目管理信息化工作的具体要求是:
  一要确定试点项目。今年底之前,各省要根据本省信息化工作基础,制定工作措施和实施方案,确定试点项目,用一年时间完成系统运行和试用。信息化工作开展较好的省份,可以在典型项目应用基础上,总结经验,补充完善,从更高的起点上继续推进。各地可以互相学习借鉴,既要避免重复开发,也要避免自成体系,不能互联互通。
  二要扩大应用范围。近期,各地要完善项目管理信息系统开发,全面实现质量管理、安全管理、招投标管理、进度管理、合同管理、信用管理等功能应用,并在全国高速公路项目和独立桥梁隧道工程项目推广应用,力争使信息化工作有一个质的飞跃。
  三要拓展系统功能。在基本功能应用成熟的基础上,各地要逐步向前期工作、征地拆迁、纪检监察、信息集成等方面扩展,为科学决策奠定基础、提供支撑。各地要加快工作步伐,尽快实现高速公路新开工项目普遍实现信息化管理,尽早建成省级和部级公路建设管理信息平台,并实现联通共享。
  在加快推进项目管理信息化的同时,还要高度重视科技成果的转化与应用工作。工程建设是科技成果综合集成与应用的重点领域,科技成果的转化与应用引领和支撑着公路建设的创新发展和可持续发展。公路建设中加强科技成果的转化与应用,一要重视,二要鼓励,三要推动。要重视企业在科技创新中的主体作用。要充分发挥科学技术是第一生产力的带动作用,积极采用新技术、新工艺、新材料、新设备,促进公路建设技术进步和创新发展。
  (四)大力提高勘察设计质量
  近年来,随着公路建设规模的增大,设计任务急剧增加,设计周期相对集中,勘察设计中暴露出了一些问题,其中地勘问题反应较多。主要表现在地勘深度精度不足,地勘工作量不够,勘察与设计脱节,勘察成果不能指导设计,由于地勘问题引起的工程变更、超概算问题较为严重。从去年部对5个项目所做的设计回访情况看,绝大多数重大、较大设计变更都是由于地勘工作深度不够造成的。从今年报部调整概算的几个项目看,除政策性因素外,工程变更导致的概算增加占到三分之一多,其中因地勘深度不足造成的工程变更是主要因素。从这两年报部审批的初步设计文件看,一些项目设计出来了,地勘等一些基础性资料却还没出来,勘察与设计脱节问题十分突出。针对上述问题,部组织起草了《关于进一步加强公路地质勘察工作的若干意见》,将提高地质勘察工作质量作为今后一段时期设计管理的重点工作。
  工程地质、水文地质条件直接影响工程方案的确定和结构的安全。只有充分查明工程所在区域的地质条件,尤其是查明各种特殊及不良地质条件对工程的危害程度,才能合理确定路线技术方案。各省要高度重视地质勘察工作,在勘察设计招标时,要满足合理的勘察设计工作周期。勘察设计单位要合理安排地质勘察工作,不得随意压缩勘察工程量来追求利润。勘察工作开始前,要制定周密细致的勘察大纲,选择合理的勘察方法,严格按照勘察工作深度要求执行。要加强设计、地质勘察工作间的沟通互动,设计人员应及时将对地勘工作要求提交勘察部门,勘察部门也要将勘察中揭示的问题及时告知设计人员,避免设计和勘察两张皮。要加强地质勘察的外业验收,重点核查勘察方法、手段是否合理,勘察内容、深度、工作量是否满足规范和大纲的要求。省级交通运输主管部门要加强对地质勘察报告的审核,对勘察内容、深度及工作量不满足要求的,要退回重新编制。对工作量不足、虚假勘察等违规违约行为要进行处罚,并记入信用档案。部今后审批初步设计文件时,将把地质勘察报告作为符合性审查的重要环节,进行重点核查。凡地质勘察报告不全,勘察内容、深度及工作量不满足要求的,要予以退回。今后新开工项目,代部审查单位要将地质勘查资料作为符合性审查的重要内容,如果要求不严、把关不住,就是审查单位的责任问题。“十二五”期间,要大力提高勘察设计质量,特别是地勘质量。
  设计是灵魂,建设、设计单位要严格按照勘察设计新理念要求,在“十二五”期间,使勘察设计工作有一个大的提升。在此,我重点强调标准规范的执行问题。现行标准规范体系由强制性条文、行业标准、行业推荐性标准及地方标准四部分组成。直接涉及质量、安全、环保、节地和公众利益的强制性标准和技术指标,必须严格执行,任何设计单位和个人都不得降低、舍弃、更改或随意选取。对技术标准中可合理运用的非强制性指标,应在确保行车安全的基础上经过综合论证后确定。在严格执行标准的同时,也要处理好与设计创作的关系,鼓励设计人员在执行强制性标准的前提下,合理、灵活地运用技术指标,用心设计,精心创作,设计出有特点、有风格的作品而不是产品。
  (五)重点强化建设市场监管
  加强公路建设市场监管,建立市场诚信体系是促进公路建设市场健康发展的基础性工作,是规范市场主体行为的长效机制,是推进现代工程管理的重要支撑。改革开放后,我们在规范市场方面做了大量工作,建立完善了规章制度,全国建设市场逐渐呈现有序发展势头。按现代工程管理要求,下一步要重点做好两方面工作:
  在推进信用体系建设上,一要按照部信用信息管理办法和评价规则,完善配套制度,尽快建立地方性管理办法和实施细则;二要尽快建立统一的信息平台,部于6月10日上网运行了“全国公路建设市场信用信息管理系统”,各地也要尽快建立并运行省级信用管理平台,促进系统互联互通,打破信息孤岛,形成市场信息全覆盖;三要建立保障机制,明确负责信用体系建设的管理机构、维护单位、工作人员,做到系统维护常态化;四要扩展评价主体,尽快开展施工企业信用评价工作,抓紧制定《公路勘察设计企业信用评价规则》,建立对勘察设计企业的评价制度,研究建立对项目法人的评价机制,量化评价指标,减少人为因素的影响。
  在规范招标投标管理上,一要加强源头管理,加强招标文件编制和备案审查,科学、严密设置条款,要保证所有条款公平、公正,避免投标人钻空子,也要防止招标人滥用权力设置“霸王”条款,损害投标人权益,或为特定投标人量身定做不公平条款。各地交通运输主管部门发现备案的招标文件存在不合理条款的,应责令招标人纠正;二要加强过程控制,以招投标专项督查为手段,纠正招投标流于形式、评标定标违规等问题,结合信息化工作,用信用评价辅助招标,探索网上招标;三要规范评标专家行为,提高评标专家素质和能力,对专家评标和招标人招标组织工作进行动态评价,定期开展培训考核,保证评标工作公正、公平。
  (六)引导规范工程分包行为
  长期以来,对分包问题认识并不统一。这次讨论中,大家对这问题讨论得比较热烈。从积极意义看,分包体现了社会化大生产和专业化分工的趋势,对加快公路发展、降低工程造价、促进专业化施工具有一定的积极作用。从消极意义看,不规范的分包又脱离了业主和监理的监管,对工程质量、安全生产、工程进度、市场秩序带来不少负面影响。从国际经验看,分包是一种普遍做法。在发达国家,真正实力强大的施工企业数量并不多,专业化公司约占70%以上。大企业依靠资金、技术、工程管理方面的优势,在承接一项大型工程后,具体工作主要由专业化公司承担,总包企业主要负责总体策划、组织协调、质量控制、技术支持和资金保障。从国内现状来看,分包现象事实上非常普遍,且大部分项目分包比例已突破30%的限制。工程分包问题已成为一个不能回避、必须正视的问题。
  我们知道,市场配置资源的规律总是向高效的生产组织方式发展。从这个意义上讲,专业化分工满足了市场资源配置追求效益最大化的需要。所以,对工程分包问题不能再用传统的思维模式来看待,而是要规范管理、有效引导。为此,部在调查研究的基础上,组织有关单位起草了《公路工程施工分包管理办法》,主要思路是,以实事求是的态度,按照堵疏结合的原则,重点解决合理不合法的问题,明确专业分包的合理范畴和准入标准,界定不能分包的政策界限,理清各方的工作责任,规范劳务合作,引导施工分包更好地向专业化方向发展,促进工程分包阳光化、科学化、规范化。各地交通部门要制定适合本省情况的管理细则,培育工程分包和劳务市场,采取有效引导措施,规范工程分包管理活动,使工程分包由暗箱操作变明明白白,由混乱变规范。同时,要加大执法监察力度,坚决查处违法、违规行为,进一步规范建设市场秩序。
  最后,利用今天这个机会,我再强调一下做好公路灾毁抢通保通及恢复重建工作。今年以来,极端天气增多,先是西南大旱,后又发生南方大部、西北局部及北方部分地区持续强降雨等重大自然灾害。特别是近期,全国降雨频次之高、降雨强度之强、影响范围之广、灾损之重确不多见。全国20多个等省(区、市)发生不同程度的公路灾损。
  与往年相比,今年水毁灾情和应急救灾工作呈现出六个主要特点:一是公路灾损特别严重。截至8月上旬,全国公路水毁损失已达到2006-2009年全年平均损失的3倍,公路阻断数量和公路灾损均为“十一五”以来最严重的一年;二是短时间内大量公路集中阻断, 7月下旬至8月上旬,全国平均每天就有近10条国省干线公路阻断;三是暴雨灾害与地质灾害并发,公路抢通保通难度大,严重威胁公路抢修保通职工人身安全。8月7日,甘肃舟曲县发生特大泥石流地质灾害,造成群众生命财产重大损失。四川省近日在汶川地震区域内,再次出现大规模泥石流和洪水,造成大面积交通中断;四是高速公路抗灾能力强的优势得以发挥,总体损失和阻断较少,且大部分都能在24小时内抢通或半幅通行;这次干线公路抢险保通工作,也体现交通公路职工战斗力强,装备技术水平提高,应急能力强,都以最快速度抢通阻断的交通,保证了抗灾救援工作的进行。五是干线公路灾害防治工程实施效果明显,自2006年部开展干线公路灾害防治工程以来,凡整治过的试点路段,都表现出较高的抗灾能力,损毁明显小于其他路段;六是公路应急保障能力显著提高,各地交通运输部门都制定了应急预案,完善了应急保障体系,应急物资储备、应急力量配置、应急预案执行有了很大提高,抢修保通能力显著增强。
  从发展趋势看,随着全球气候变化,极端灾害性天气增多,公路防灾减灾形势严峻。今年公路水毁严重,除极端恶劣天气频发这个外因外,也暴露出路网整体抗灾能力偏弱和农村公路防护、排水设施不足等问题。进入8 月份后,强台风还将陆续登陆。结合当前公路建设和养护管理工作,我再强调四点意见:
  一是要迅速组织开展灾后恢复重建。各单位要抓住下半年宝贵时间,组织规划、设计、施工单位,科学确定公路防灾标准,抓紧制定恢复重建计划。对受灾严重路段,要组织设计单位及研究人员深入现场进行调查,总结经验、汲取教训、改进设计,全面提高抗灾防灾能力。
  二是编制“十二五”公路灾害防治规划。部“十二五”期间将加大对公路灾害防治投入,各省级交通运输主管部门要结合“十二五”规划编制工作,按照部灾害防治工程实施要求,本着先急后缓、先干线后支线的原则,突出重点,优先安排重要线路和常年水毁“卡脖子”路段的整治工程。
  三是加大防灾抗灾资金投入。对已建成公路,要进行抗灾能力评估,找准薄弱环节,安排必要的灾害防治工程。对在建和未建公路,要安排必要的防护、排水设施。对农村公路,要尽可能多渠道筹集建设资金,安排排水和安全设施,避免因设防不够给农村公路建设成果造成严重损失。
  四是加强公路防灾抗灾技术研究。要尽快组织科研和设计单位深入灾损地区,研究水文、地质、气候、植被等环境特点,制定符合实际的灾害防治标准和技术指南,实施行之有效的工程防治措施,尽快从根本上提高公路基础设施的防灾抗灾能力。
  同志们,我国经济社会发展的阶段性特征决定了公路交通仍然需要加快发展,公路建设任务依然繁重,这对我们既是机遇更是挑战。我们一定要肩负起这一重任,以更加奋发有为的精神、真抓实干的作风,加快推行现代工程管理,全面提高公路建设管理水平,为国家经济社会又好又快发展作出我们应有的贡献!

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