解读《长江干线航道整治工程动态管理办法（试行）》
2009年2月26日，交通运输部发布了《长江干线航道整治工程动态管理办法（试行）》（以下简称《办法》），《办法》自发布之日起施行。为便于更好地理解《办法》有关内容和精神，记者就相关内容采访了交通运输部水运局曹德胜副局长，就《办法》制订的背景、必要性、制订过程及重点内容进行解读。
·《办法》出台的背景
中华人民共和国成立以来，国家十分重视长江航道的建设，上世纪50年代初至90年代中期的40多年里，国家重点对长江上游航道进行了整治。进入上世纪90年代后期，国家逐步加大了对中下游航道整治的力度，界牌航道整治工程首开长江沙质河床航道整治工作的先河，拉开了长江中下游航道治理的序幕。截止2008年底，除长江口外，长江航道建设投资约61.61亿元，其中航道整治20.21亿元。
由于长江上游航道多为山区河流，弯曲狭窄，水流湍急，多碛坝和礁石，以卵石浅滩碍航为主，航道整治多在石质河床上进行，受来水来沙影响较小。但长江中游多为沙质河床，受水沙条件影响，航道整治较复杂，存在不确定性，除少数整治工程改变河床格局外，多数是维持原有河床形态，结合河道特征采取控导、守护、局部调整、重新塑造等多种整治思路，及时保护有利的滩槽格局。因此，对于在长江中游砂质河道上进行的航道整治，在整治过程中根据河床形态变化实施动态管理就显得尤为重要。
2009年全国交通运输工作会议，对推进交通运输科学发展面临新的形势和新任务进行了全面深入的分析，明确提出要认真贯彻落实中央扩大内需促进经济增长的政策措施，要求继续加强长江黄金水道建设，推进长江口深水航道治理二期工程建设，加大中游段系统整治的研究力度。长江黄金水道建设进入了重要的战略机遇期。
·制定《办法》的必要性
为进一步加快长江黄金水道建设，降低决策、工程风险，确保航道整治效果，针对长江航道整治工程特点，制订专项建设管理办法尤为必要，主要表现在：
（一）最近，国务院领导已同意交通运输部、国家发改委、财政部、水利部等四部委上报的《长江干线航道总体规划纲要》（以下简称《纲要》。《纲要》提出的总体规划目标是：到2020年，长江干线航道得到全面、系统治理，航道通航能力较大提高，通航条件明显改善，长江深水航道逐步向上延伸，中游航道通航标准进一步提高并基本畅通，上游航道通航条件全面改善。长江航道将迎来新一轮高速发展期，投资大、任务重、要求高，新的形势对管理也提出了新要求。为全面掌握、了解、分析内河水运建设项目的动态情况，提高各级交通行政主管部门的科学决策、宏观调控和行业监管能力，确保内河水运快速健康有序发展，实施动态管理已是势在必行。
（二）长江是世界第三大河流，其干线航道上、中、下游特点不同，各河段流量、含沙量、水位变幅等水文特征不仅年内变化较大，而且年际间也是各不相同，同时突发因素造成其水文特征骤然发生大幅度的变化也时常发生，工程实施中，初步设计方案所依据的条件都有可能发生变化，特别是整治建筑物逐步到位后，对局部水流进行了调整，为适应新的航槽变化，就必须按照动态管理的原则，加强动态监测，跟踪变化情况，掌握复杂多变的河床形态，适时优化工程设计，动态调整工程实施方案，以符合变化了的边界条件，控制工程造价，达到预期建设目标。
（三）航道是国家重要的公益性交通基础设施，当前长江干线航道整治工程属于政府全额投资项目。根据国务院2004年出台的《关于投资体制改革的决定》和交通部2007年颁发的《航道建设管理规定》，在即将开始的大规模长江航道治理到来之际，有必要按照转变政府职能的要求，加大宏观管理和行业管理力度，以进一步强化对政府投资资金的监管，提高管理效率和效果，从制度上保障黄金水道建设又好又快开展。以往的项目建设中，部分项目实施了动态管理，但各项目的动态管理缺少统一的标准和规范性操作流程，管理水平不同，存在一定随意性。
（四）在多年的工程实践中，人们虽然意识由于长江航道的特殊性，其工程治理必须坚持因势利导、动态管理，并在其建设过程中对动态管理的应用进行了探索和尝试，但没有形成系统的认识，具体实施过程中也没有形成规范性操作规程，存在一定的随意性。2007年颁布的《航道建设管理规定》对航道工程建设管理做了进一步明确和规范，为适应当前长江航道建设需要，对长江干线航道整治工程动态管理进行规范是十分必要的。
水运具有成本低、占地少、能耗小、安全性高、污染少、效能高等特点，是符合党中央、国务院提出的建立节约型和谐社会，走可持续发展道路要求的运输方式之一。交通运输部明确提出，2020年将实现我国水运现代化的战略目标，本世纪前二十年也将是内河水运建设和发展的重要战略机遇期。在长江干线施行《办法》不仅能更好适应长江黄金水道建设需要，同时为是为进一步建立、健全内河水运建设管理制度体系进行必要的完善。
·制订《办法》的过程
“十一五”期间，交通运输部不断加大内河水运建设投资力度，切实加快内河重要干线航道和主要支流的建设步伐，我国内河水运建设迎来新一轮快速发展，这对加强水运建设项目监管也提出了新的要求。动态管理是工程建设领域一个全新探索， 2005年，我部组织长江航道局、长江口航道局等有关单位工程管理人员对动态管理进行专题研究。项目课题组经过广泛调研、分析、总结基础上，尤其是对典型事例的深入研究，提交了航道整治工程动态管理研究报告、航道整治工程案例分析等数十万字的研究成果报告，并于2008年11月通过了部科教司成果验收。
在研究成果基础上，组织《办法》编写工作。编写过程中广泛征求了国内内河建设管理主要单位和部内有关业务主管部门意见，多次召开专家论证会，根据专家意见进行补充完善，并在罗湖洲、武穴等航道整治工程中进行了探索和尝试，取得了较好效果。结合项目使用情况，我部组织专业人员对《办法》进行了最终修改，经会签部综合规划司，2009年2月26日《办法》正式印发，并规定从发布之日起施行。
·《办法》针对长江航道整治工程特点对哪些重点内容进行了明确？
（一）对适用条件进行了明确。
长江干线航道全长2838公里，河床质从上游到下游各不相同，河道内水沙条件及河床演变复杂且变化频繁，针对不同情况工程治理措施也各不相同。工程动态管理主要是为解决在砂质河床上进行的复杂的整治工程，主要是因为此类工程在建设过程中需适应不断变化的水流、泥沙条件，对建设方案及管理措施进行动态调整，以确保工程效果。而诸如单一炸礁此类工程性质单一、建设要求明确、建设过程受其他因素影响小的项目，应严格执行既定设计方案，无需进行动态管理。
（二）对动态管理责任主体和工作职责进行了明确。
长江干线航道整治工程动态管理实行分级负责制，作为行政主管部门，明确了交通部和部属一级航道管理单位的工作职责划分，并就审批程序和时限要求进行了规定。作为动态管理的重要实施单位，对项目单位、设计单位、动态监测单位提出了具体工作要求，这也符合动态管理程序简化、决策及时的基本原则。
（三）对设计变更进行了界定。
《航道建设管理规定》明确了重大变更的内容和工作要求，《办法》界定的重大设计变更不仅符合《航道建设管理规定》的要求，还结合动态管理需要，明确了较大设计变更和其他设计变更，根据不同设计变更类型，执行不同变更程序，进而能够确保动态管理能够规范运作，明确工作程序，加快设计变更审批、决策进程。
（四）对动态管理技术支持工作进行了规定。
航道整治工程动态管理必须坚持科学求实的原则。航道治理是一个极其复杂的研究和决策过程，人们对江河水流与河床长期作用演变规律的分析认识主要建立在对河流水文和地形观测以及模拟研究基础上。《办法》明确重大设计变更必须进行试验研究论证，同时也对动态监测工作做了进一步规范，有利确保为动态管理决策提供科学、必要的技术保障。
