解读《道路运输业“十二五”发展规划纲要》
2011年10月20日，交通运输部正式印发了《道路运输业“十二五”发展规划纲要》（交运发〔2011〕590号，以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》贯穿“加快转变发展方式、发展现代道路运输业”这条主线，包含了道路运输“十一五”发展回顾，“十二五”面临的形势和要求、发展思路和目标、重点任务和保障措施等方面内容，体现了道路运输业发展的时代要求，是指导“十二五”时期道路运输发展的重要纲领性文件。
《规划纲要》编制过程
按照交通运输部党组的要求，2009年9月，道路运输司召开了道路运输“十二五”规划编制的专题会议，明确了规划编制的总体工作目标、工作任务和具体要求；2010年5月，经过深入调研和紧张工作，形成了规划的中间成果；在此基础上，司分别组织了两次由行业内外专家参加的咨询论证会，广泛征求各方面意见；2010年7月，司将修改完善后的规划初稿在全行业征求意见，并通过网络等媒体广泛征求公众意见和建议；2011年4月；着手征求部内有关司局的意见，经过近半年的反复修改论证，形成了送审稿，经9月22日部党组审议，原则通过了《规划纲要》，修改后再次征求部内相关司局意见，最终于10月20日正式印发了《道路运输业“十二五”发展规划纲要》。
《规划纲要》的主要内容
《道路运输业“十二五”发展规划纲要》是按照国务院赋予交通运输部在道路运输管理上的所有职责和工作要求制订的。《规划纲要》全文由前言和五章组成。第一章是“十一五”发展回顾，主要分析了“十一五”道路运输业发展取得的成绩和存在的主要问题。第二章是“十二五”道路运输发展面临的形势和要求。第三章是“十二五”发展的思路和目标，包括指导思想、基本原则、发展目标，这部分是规划的核心内容，也是对经济社会和道路运输发展时代特征与要求的集中体现。第四章是重点任务，围绕所确定的主题和目标，从“旅客运输、货物运输、出租汽车、运输辅助业、国际道路运输、枢纽场站、安全监管与应急保障、信息化建设、绿色运输”九大方面，部署“十二五”道路运输发展的重点任务。第五章是保障措施。主要从加强制度建设，夯实行业法治基础；创新政策手段，强化政策支持力度；理顺体制机制，提高行业管理效能；强化队伍建设，提升队伍整体素质等四个方面，提出了保障行业发展规划目标实现的政策措施。
《规划纲要》的总体框架概括为：
总体框架概括为：“一个主题、五大理念、五类目标、九大任务、四个支撑”。
——一个主题：以发展现代道路运输业为“十二五”道路运输行业发展的主题。
——五大理念：以现代道路运输业的五大内涵——“一体化、集约化、精细化、信息化、低碳化”为“十二五”道路运输发展必须坚持和秉承的五大基本理念。
——五类目标：根据“十二五”发展形势和要求，围绕现代道路运输业的内涵，从“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更绿色”五个方面，提出“十二五”道路运输业的发展目标。
——九大任务：围绕所确定的五大类目标，从“旅客运输、货物运输、出租汽车、运输辅助业、国际道路运输、枢纽场站、安全监管与应急保障、信息化建设、绿色运输”九大方面，部署“十二五”道路运输发展的重点任务。
——四个支撑：围绕各项重点任务，分别从制度建设、政策体系、体制机制、队伍建设四个方面，提出相关保障措施，支撑九大任务的顺利实施。
《规划纲要》体现了三个方面的特点：
一是规划的主题上。《规划纲要》紧紧围绕国家“十二五”经济社会发展的战略要求和部党组推进现代交通运输业的总体部署，明确提出了“以加快转变发展方式、发展现代道路运输业为主线，立足理念、政策、体制机制和技术的全面创新，促进结构调整和产业升级”的道路运输发展的指导思想。确立“现代道路运输业”这个主题，充分体现了国家在“十二五”期间以加快转变经济发展方式为主线，以经济结构的战略性调整为主攻方向的根本要求。同时，发展现代道路运输业的目标取向也是部党组着力构建现代交通运输业的重要内涵和道路运输自身发展规律的内在要求。
二是在规划的内容上。《规划纲要》涵盖了国务院赋予交通运输部在道路运输管理上的所有职能，包括道路客运、道路货运、机动车维修、机动车驾驶员培训，以及新增的出租汽车客运、汽车租赁和地铁与轨道交通运营及物流市场管理的职责（注：城市公交“十二五”相关发展规划另行单独编制）。《规划纲要》不仅确立了以上各个业务领域在“十二五”期间发展的重点任务，而且对于支撑行业发展的信息化建设、绿色运输、安全应急以及法规制度、行业政策、体制机制、队伍建设等都提出了明确的要求，力求实现以《规划纲要》为引领，全面指导道路运输行业的科学发展。
三是在规划的结构上。《规划纲要》围绕发展现代道路运输业这一主线，以“城乡客运一体化、货运组织集约化、管理与服务精细化、依托载体信息化、发展方式低碳化”等“五化”建设为切入点，以为经济社会发展提供“更安全、更高效、更便捷、更可靠、更绿色”的道路运输服务的“五个更”为总体目标，部署了“十二五”期道路运输行业发展的9项重点工作和4项保障措施，同时对于部分需要特别加以说明的发展理念、目标以及重点工程等，规划通过5个重点专栏的形式进行了强调，《规划纲要》力求主线清晰、内容完整、重点突出。
《规划纲要》几点说明
关于规划的依据。规划主要依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《交通运输“十二五”发展规划》的总体部署和要求，同时全面参考和吸收了交通运输行业各项“十二五”专项规划的相关成果。
关于指导思想。“十二五”期道路运输业发展的指导思想体现了两个方面的特征：一是体现了“十二五”期国家战略和经济社会发展的要求，在总量继续扩大的前提下，强调加快道路运输业结构调整和促进产业升级，服务国民经济和社会的发展；二是体现了道路运输业发展的阶段性特征和自身的发展要求，强调要助推综合运输发展，融入现代物流。同时，指导思想确定了未来道路运输发展的总体方向，即努力构建高效便捷、安全可靠、绿色环保、规范诚信的道路运输服务系统。
关于基本原则。结合“十二五”期道路运输发展的指导思想以及确定的工作目标，从道路运输业增长与发展的关系、政府和市场的关系、发展与节能减排的关系、自我发展和综合运输协同发展的关系、全局与重点的关系五个方面提出了“十二五”道路运输业发展的基本原则，充分体现了道路运输发展要与经济社会发展需求相适应、与自身发展阶段相适应、与资源环境约束相协调的基本要求。
关于目标体系的确定。一是总体目标。综合考虑“十二五”期我国经济社会发展趋势、道路运输业发展条件、发展阶段，结合现代道路运输业的基本内涵，提出道路运输发展的总体目标：到2015年，现代道路运输服务体系建设取得突破性进展，道路运输服务的效率和质量显著提升，运输安全监管和应急保障能力显著增强，资源节约、环境友好型行业建设取得重大突破，法规政策、体制机制进一步完善，市场监管和公共服务能力有新的提高，能够为经济社会提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更绿色的道路运输服务。二是目标分解。采用定性指标和定量指标相结合的方法。定量指标分为预期性指标和约束性指标，有利于理清道路运输市场中政府和市场的职责，也有利于强化规划的可操作性。其中预期性指标是政府期望市场发展的方向，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性指标是在涉及公共利益的领域对各级道路运输管理机构提出的工作要求，在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任。
考虑到道路运输业发展更多依靠市场调节，政府确定道路运输发展的相关数量指标很难对道路运输发展产生实质性的影响，且在推进现代道路运输业发展过程中，应当在关注数量增长的同时，更加关注结构优化、发展质量的提升，因此在指标选取时更多考虑采用相对指标替代绝对量指标。指标值的确定主要根据发展现状及对“十二五”期的相关预测，结合国家和行业发布的相关规划、专项意见等，综合考虑确定。
关于发展指标的预测。指标的预测主要运用时间序列法、线性回归、弹性系数法等方法，在对“十二五”经济社会发展趋势及对道路运输的需求预测的基础上，以道路运输行业历年来的各类基础数据为依据，参考其他运输行业发展相关指标，对行业发展自身趋势进行科学预测和判断，并提出“十二五”道路运输行业发展的相关指标，最终利用专家经验法对结果进行修正。
规划纲要共设定发展指标28项，其中约束性指标8项，预期性指标20项。8项约束性指标主要涉及公共利益，集中体现了道路运输发展中的政府责任，涵盖了运输安全、低碳发展、节能环保、普遍服务等相关领域；20项预期性指标主要体现对道路运输发展的导向性，主要集中在更高效、更便捷、更可靠等依靠市场机制调节的领域。
“十二五”道路运输发展的重点任务和支撑体系
根据“十二五”道路运输业发展确定的主题和目标，《规划纲要》围绕现代道路运输业发展的要求，部署了九大重点任务和四大支撑保证体系。
（一）九大重点任务
——构建便捷的客运服务网络，推进城乡客运一体化。城乡客运一体化是城乡居民享受普遍公共服务的先决条件，是新形势下道路运输发展面临的重大战略任务，也是交通运输行业做好“三个服务”的重要抓手。当前，推进城乡客运一体化的体制条件已经具备，“十二五”必须争取有新的突破。《规划纲要》在突出城乡客运一体化的同时，强调了道路客运与其他运输方式的协调发展，因此提出了3项重点工作，分别为：构建完善的道路客运服务网络，提升整体服务水平；统筹区域与城乡客运资源配置，促进协调发展；加强与其他运输方式协同互动，实现优势互补。
——提升货运组织化水平，服务现代物流发展。促进道路货运向现代物流的转型，是发展现代交通运输业的重要途径。《规划纲要》提出了2项重点工作，分别是：创新道路货运发展模式，提高集约化和标准化水平；着力培育重点货运物流企业，全面提升物流服务水平。同时，以专栏形式明确了3个重点专项：培育现代物流企业、甩挂运输试点工程、推进货运车型标准化。
——强化出租汽车市场管理，促进行业稳定健康发展。出租汽车和汽车租赁的行业管理是交通运输行业新增的重要管理职能，其发展的重点在于法规制度的规范和健康稳定发展。《规划纲要》提出了3项重点工作，分别是：引导出租汽车科学发展，完善运营管理机制；健全法规制度体系，规范市场经营秩序；建立健全法规标准，促进汽车租赁健康发展。
——提升运输辅助业服务水平，强化规范诚信经营。运输辅助业是道路运输行业发展的重要组成部分，“十二五”期要从机动车维修、机动车维修救援网络建设、驾驶员培训等方面提高其服务水平与能力，给予更多的关注。《规划纲要》提出了2项重点工作，分别是：推进维修连锁经营，强化维修质量管理；开展素质教育工程，提升驾驶员培训质量。
——加快国际道路运输发展，提高运输服务能力。国际道路运输作为国家总体外交战略的组成部分，是我国与周边国家的经贸发展和互信交流的重要支撑。“十二五”期其发展的重点在优化发展环境和口岸管理建设。《规划纲要》提出了2项重点工作，分别是：强化对外沟通协调，营造良好的外部发展环境；加强基础建设，提高国际道路运输服务能力。
——加快枢纽站场建设，提升集约化组织与服务能力。客货运枢纽站场是道路运输业发展的重要节点，对于提高道路客货运输业运作效率，促进现代物流业发展具有重要的意义。“十二五”期，公路客货运枢纽都要强调其功能与服务的提升。《规划纲要》提出了2项重点工作，分别是：加快城乡公路客运站场建设，提高便捷化服务水平；健全公路货运枢纽节点体系，提升物流组织能力。同时，以专栏形式明确了2个重点项目：公路客运站场和综合客运枢纽、物流园区和公路货运枢纽。
——健全安全监管和应急保障体系，提升整体保障能力。安全生产是道路运输工作永恒的主题；随着自然灾害和突发事件的不断增多，加强应急保障能力建设也是道路运输发展面临的巨大挑战。“十二五”期间，道路运输安全管理的突出特点在于“精细化”，侧重于制度设计、监管手段的“精、准、细、严”；应急保障突出应急机构与应急机制建设。《规划纲要》共提出了3项重点工作，分别是：加强安全源头治理，严格各种防范措施；加强重点领域监管，落实企业主体责任；建立应急保障体系，提高应急保障能力。
——加快推进信息化建设，提升道路运输发展质量。根据部《公路水路交通运输信息化“十二五”发展规划》，《规划纲要》提出了道路运输领域信息化建设的重点工作任务，包括：加强行业管理信息系统建设，完善基础信息平台；推动企业广泛运用信息技术，提高经营管理水平；加快政府公共服务的信息化建设，提升综合服务能力。同时明确开展道路运输市场信用信息服务系统重大工程和区域物流公共信息服务平台、城市出租汽车服务管理信息系统、道路甩挂运输信息平台示范工程建设。
——大力发展绿色道路运输，促进行业节能减排。通过管理制度、引导政策、运输组织的创新，促进道路运输行业的节能减排是构建绿色道路运输服务体系的重要抓手。《规划纲要》围绕行业节能减排、提升行业可持续发展能力，共提出了3项重点工作，分别是：强化节能减排制度建设，加大行业监管力度；加强节能减排政策引导，加快应对气候变化能力建设；优化运输生产组织管理，推广节能管理经验。
（二）四大支撑保障体系
为支撑发展现代道路运输业九大重点任务的全面履行，《规划纲要》立足政府基本职能，围绕“制度建设、政策体系、体制机制、队伍建设”构建四大支撑保障体系，全面强化政府对道路运输行业的引导和管理：
——加强制度建设：制度体系建设是政府道路运输市场行业管理最为基础和重要的职能，也是构建“公平、公正、统一、开放”的道路运输市场体系的关键。《规划纲要》从法律法规、标准规范、基础制度三大方面，提出了在“十二五”期需要道路运输部门制定和完善的道路运输相关制度。
——创新政策手段：合理的政策手段是政府发挥其市场引导作用，促进政府调控和市场机制相结合，实现资源优化配置的重要抓手。《规划纲要》着重从资金保障政策和结构调整政策两大方面提出了“十二五”期需要积极争取和研究制定的相关政策。
——理顺体制机制：“统一管理、权责一致、精简高效”的管理体制和“部门协作、区域统筹”的沟通机制是确保政令统一和职能履行的基础保障。《规划纲要》从理顺运输管理体制、转变管理职能两个方面，提出了“十二五”期道路运输部门在体制机制建设方面的相关要求。
——强化队伍建设：队伍建设是发展现代道路运输业的关键，《规划纲要》针对运输管理队伍和行业从业人员两大方面部署了“十二五”队伍建设的重点任务。管理队伍建设侧重于编制管理、教育培训、装备提升等方面。从业人员侧重于强化职业资格管理制度。
